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Agenda Exterior: costes y beneficios de la ampliación
A 10 años desde la última incorporación a la Unión Europea, la ampliación vuelve a ser objeto de debate. Preguntamos a los expertos cuáles serían los costes y beneficios de una octava oleada.
La guerra en Ucrania ha puesto el foco sobre una política comunitaria que parecía destinada a languidecer en las baldas de la historia: la ampliación. Desde la incorporación de Croacia en 2013, el club europeo no solo no ha sumado ningún miembro más, sino que lo ha perdido: Reino Unido salió en enero de 2020. Mientras, los Balcanes occidentales esperan su oportunidad y Turquía parece haber perdido interés en la adhesión, frustrada por la espera y a medida que su orientación geopolítica se transformaba. A la lista de candidatos se sumaron, en junio de 2022, Ucrania y Moldavia, al tiempo que a Georgia se le otorgaba la perspectiva europea.
En su afán de consolidarse como actor geopolítico, ¿está preparada la Unión Europea para una octava ampliación? Preguntamos a un grupo de expertos cuáles serían los costes y beneficios de un proceso complejo, transformador y de enormes consecuencias en los países y en la propia UE.
«No parece factible poner en marcha un proceso de incorporación de entre seis y ocho países con la institucionalidad y organicidad actual de la UE»
RUTH FERRERO-TURRIÓNProfesora de Ciencias Políticas en la Universidad Complutense de Madrid 
«Europa no estará segura, ni podrá “globalizarse”, sin atender simultáneamente a la ampliación y a la “profundización”.
HENNING HOFFEditor ejecutivo del Internationale Politik Quarterly 
«La perspectiva de una decena de adhesiones también conlleva grandes costes (institucionales, presupuestarios, de seguridad o de transacción)»
IGNACIO MOLINAInvestigador principal del Real Instituto Elcano 
«Si se permite que Ucrania, Moldavia y los Balcanes occidentales permanezcan en una zona gris, significará una inestabilidad permanente en las fronteras de Europa»
OANA POPESCU-ZAMFIRDirectora y fundadora del think tank GlobalFocus Center 
«Desde los 2000, la no ampliación era la preferencia tácita de una mayoría silenciosa de Estados miembros. La invasión de Ucrania ha alterado esta percepción»
NATHALIE TOCCIDirectora del Istituto Affari Internazionali 
«La ampliación, especialmente la de los Balcanes Occidentales, podría considerarse una finalización de los procesos de integración europea iniciados con el objetivo de alcanzar la paz y prosperidad en el continente»
WOUTER ZWEERSInvestigador en el Clingendael Institute 
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RUTH FERRERO-TURRIÓN | Profesora de Ciencias Políticas en la Universidad Complutense de Madrid. @RFT2
La invasión rusa de Ucrania ha revitalizado uno de los instrumentos clásicos de la política exterior europea, la política de ampliación, política que se ha convertido en un imperativo geopolítico para la UE, o quizá no.
La designación como países candidatos de Ucrania y Moldavia ha puesto sobre la mesa un proceso que, desde la ampliación de 2004, ha generado en buena parte de los Estados miembros muchas dudas, por varias razones. La primera, la necesidad de poner en marcha una reforma integral de la UE para transformarla en un actor más estratégico en su vecindad. No parece factible poner en marcha un proceso de incorporación de entre seis y ocho países con la institucionalidad y organicidad actual de la UE.
La geopolítica más reactiva, la rauxa, habla de que lo razonable sería acelerar los procesos para mostrar la unidad de todos contra Rusia, al tiempo que se ofrecen garantías de seguridad a los candidatos. Esto fortalecería la percepción de la UE como un actor decidido que cumple sus promesas, pero generaría muchos problemas en la gobernanza europea.
El seny, por el contrario, apunta a una mayor reflexión y a la puesta en marcha de un proceso que prepare a las instituciones y refuerce los marcos financiero y fiscal. Esto generaría dudas en los candidatos, Bruselas perdería la confianza de sus vecinos, e incluso alguno podría preferir otro tipo de alianzas económicas y geopolíticas.
La decisión no es sencilla y harán falta buenas dosis de originalidad para afrontarla. De nuevo, sale a la palestra el debate sobre la Europa a varias velocidades. En todo caso, lo que está en juego es hacia dónde quiere avanzar el proyecto europeo y sobre qué principios y valores. No parece muy claro que la Europa geopolítica sea posible sin priorizar las cuestiones de seguridad y defensa sobre el resto, lo que, unido a la crisis de las democracias liberales, no augura nada bueno.
HENNING HOFF | Editor ejecutivo del Internationale Politik Quarterly (DGAP, Alemania). @HoffHenning
Incluso antes de que Rusia lanzara su guerra de agresión contra Ucrania en febrero de 2022, la UE se enfrentaba a una tarea casi imposible para la década de 2020: la necesidad de “profundizar” y “ampliar” simultáneamente.
Al final de la era de la canciller alemana Angela Merkel quedó claro que era necesario un esfuerzo de este tipo, aunque equivaliese a la cuadratura del círculo: esto es, combinar un impulso a favor de una mayor consolidación, para lograr un mayor grado de coherencia interna, con otro a favor de la ampliación, para minimizar las “zonas grises” en el vecindario suroriental de la UE (los “Seis Balcanes Occidentales” y más allá) y contrarrestar los intentos desestabilizadores de Rusia y China, en particular. De lo contrario, el objetivo de convertirse en un actor geopolítico en la escena mundial se vería, en el mejor de los casos, perjudicado.
La guerra de Rusia ha turboalimentado la presión para avanzar en ambas direcciones, incluyendo ahora también a Ucrania, Moldavia y posiblemente Georgia en los procesos de ampliación. Que Ucrania no solo sobreviva a la brutal e ilegal embestida rusa, sino que prospere como futuro miembro de la UE es un imperativo para contrarrestar futuras agresiones neoimperialistas rusas.
No cabe duda de que los “costes” del proceso serán enormes: no solo las inversiones institucionales por parte de la UE para incorporar a Ucrania, Moldavia y los Seis Balcanes Occidentales (que se encuentran en diversas fases del camino hacia la adhesión a la UE, mientras aumentan las tensiones, sobre todo en la relación entre Serbia y Kosovo), también los requisitos financieros. Por sí sola, Ucrania, con una población de más de 40 millones y un enorme sector agrícola, plantea un reto complicado.
Sin embargo, los beneficios superan con creces estos costes. Europa no estará segura, ni podrá realmente “globalizarse”, sin la ampliación. Y sin una “profundización” que incluya un cambio de las normas en la toma de decisiones y la configuración institucional, que se produzca en paralelo y facilite este proceso, la UE no podrá lograrlo. Por tanto, la cuadratura del círculo es imprescindible. Queda la esperanza de que lo que el teórico constitucional del siglo XIX Georg Jellinek denominó en su día la “fuerza normativa de lo fáctico”, a la que Europa se enfrenta en términos geopolíticos, ayude a la UE y a sus Estados miembros en el camino.
IGNACIO MOLINA | Investigador principal del Real Instituto Elcano. @_ignaciomolina
Revitalizar la política de ampliación ayuda a impulsar la construcción europea en su conjunto. Desmintiendo cierto lugar común que contrapone la incorporación de nuevos países a avances en el proceso, el hecho es que los grandes hitos de profundización han ido siempre en paralelo a distintas olas de adhesión.
De 1970 a 2005, crecer en miembros se convirtió incluso en una de las principales razones de ser de la UE, reforzándola y legitimándola al certificarse así su atractivo. Es significativo que el ciclo de policrisis que se abrió con el fracaso del Tratado Constitucional culminase diez años más tarde con la salida de un Estado importante. Y, por tanto, no es de extrañar que vuelva la ampliación a la agenda si ahora se relanza el proyecto supranacional (espoleado por la respuesta de unidad frente al Brexit, la pandemia y la agresión a Ucrania).
Los beneficios de completar el mapa por los Balcanes occidentales y de que los hasta hace poco vecinos orientales pasen a ser candidatos son múltiples: paz, prosperidad y afirmación geopolítica frente a Rusia y otras potencias que son a veces socias y a veces rivales. Pero todavía tiene más valor despejar dudas sobre el éxito de la integración y su destino manifiesto. Tanto que, parafraseando a Ivan Krastev, la luz que languidece en Hungría o Polonia podría prender de nuevo.
No conviene ser ingenuos. La perspectiva de una decena de adhesiones también conlleva grandes costes (institucionales, presupuestarios, de seguridad o de transacción) que solo pueden afrontarse con una inaplazable reforma que permita gestionar tamaña heterogeneidad y nos defienda de los troyanos y los aqueos que, desde dentro o desde fuera, quieran descarrilar una unión cada vez más amplia y a la vez más estrecha.
OANA POPESCU-ZAMFIR | Directora y fundadora del think tank GlobalFocus Center (Bucarest). @OanaPope
El coste de la inacción es el más alto. A corto plazo, es señal de debilidad y reticencia a plantar cara a Rusia, cuyo objetivo final –como se dijo hace tiempo– es un “espacio de seguridad común de Lisboa a Vladivostok”, es decir, la capacidad de Moscú para vetar cualquier acuerdo de seguridad en el continente. A medio y largo plazo, la UE corre el riesgo de quedarse pequeña ante la creciente competencia mundial con potencias revisionistas como China, Rusia, algunas monarquías del Golfo, etcétera. Las pérdidas derivadas de ello no serán marginales: dado que la contienda geopolítica se solapa con una competición entre sistemas de valores que son incompatibles, con potencias revisionistas que apoyan de manera activa el autoritarismo en todo el mundo, así como en el continente europeo, nuestra capacidad para preservar la democracia y el modo de vida europeo puede llegar a ser insostenible. Si se permite que Ucrania, Moldavia y los Balcanes occidentales permanezcan en una zona gris, atrapados entre las presiones rusas y de otros países, las aspiraciones frustradas de la UE, las tensiones regionales y la autocracia y corrupción internas, todo ello significará una inestabilidad permanente en las fronteras de Europa.
Por otra parte, tomarse en serio la ampliación significa reunir la voluntad política necesaria para superar lo que sin duda serán profundas divisiones entre los Estados miembros a la hora de pagar la factura –en especial, por la integración de Ucrania–, replantearse los derechos de voto y la “sindicación” de la influencia dentro de la UE, así como redefinir la identidad europea en términos de la convergencia real que esperamos. A falta de una voluntad política coherente con la visión sobre el papel estratégico que desempeña la UE en el mundo de hoy, el coste de la ampliación corre el riesgo de pagarse en unidad real y, en última instancia, la propia existencia del bloque.
NATHALIE TOCCI | Directora del Istituto Affari Internazionali (IAI, Italia). @NathalieTocci
Actualmente, la Unión Europea no está preparada para futuras ampliaciones y pasar de 27 a 35 (o más) Estados miembros. Sin embargo, y a diferencia de los últimos 15 años, ahora se ha dado cuenta de que no ampliarse no es una opción viable ni deseable. Desde mediados de la década de los 2000, cuando comenzó la fatiga derivada de la ampliación, la falta de reformas en los países candidatos y en las instituciones, las políticas y los procesos decisorios de la UE se convirtieron tanto en razones como excusas para no ampliar el club. La no ampliación era la preferencia tácita de una mayoría silenciosa de Estados miembros. La invasión rusa de Ucrania ha alterado de manera drástica esa convicción y hoy la ampliación vuelve a ser un imperativo estratégico. Es cierto que la UE no está preparada para la ampliación, pero ahora tiene que hacer algo al respecto.
WOUTER ZWEERS | Investigador en el Clingendael Institute (Países Bajos). @Wouter_Zweers
Ver la ampliación como un mero cálculo de costes y beneficios deja de lado importantes consideraciones a tener en cuenta a la hora de reflexionar sobre la cuestión. La ampliación, especialmente la de los Balcanes Occidentales, podría considerarse una finalización de los procesos de integración europea iniciados hace muchas décadas con el objetivo de alcanzar la paz, la estabilidad y la prosperidad en el continente europeo en general. Sin embargo, para que la ampliación conduzca realmente a ese objetivo, hay que tener en cuenta ciertas condiciones que determinarán también los costes y beneficios exactos.
La ampliación solo puede producirse en función de los méritos y cuando los países hayan demostrado un adecuado cumplimiento de los criterios de Copenhague. De lo contrario, los costes para el funcionamiento de la UE en general y su resistencia geopolítica serán elevados. Al mismo tiempo, no debemos cerrar los ojos ante los actuales problemas democráticos internos de la UE. Por tanto, con 10 países ahora en el proceso, la adhesión debería utilizarse también para catalizar las reformas internas de la UE (organización institucional, procedimientos de toma de decisiones, salvaguardias del Estado de Derecho) que refuercen su funcionamiento. Asimismo, el presupuesto de la UE, la Política Agrícola Común y los Fondos Estructurales deberán estar bien preparados para la adhesión de los futuros miembros. Si se hace bien, los beneficios de la ampliación compensarán con creces cualquier coste percibido.
