La guerra la región del Donbás, al este de Ucrania, pronto entrará en su quinto año. En septiembre de 2017 ganaban fuerza los rumores de un posible acuerdo después de que Rusia hiciera circular un borrador de resolución proponiendo un despliegue de fuerzas de las Naciones Unidas a lo largo del frente de guerra, separando a las fuerzas de Kiev, por un lado, y los separatistas apoyados por el Kremlin, por el otro. Moscú había ignorado las peticiones de Kiev al respecto, hechas desde principios de 2015, así que su propuesta fue vista con suspicacia tanto por Ucrania como por sus aliados occidentales. La mayoría consideró que una pequeña fuerza desplegada a lo largo del frente sería un fracaso, con más probabilidades de congelar el conflicto que de acabar con él. Sin embargo, la propuesta ha estimulado la creatividad en torno a nuevas formas de salir del estancamiento actual.

El enviado especial de Estados Unidos para las negociaciones ucranianas, Kurt Volker, se ha reunido varias veces con Vladislav Surkov, asesor del presidente ruso, Vladimir Putin, para discutir qué podría implicar un compromiso sobre el mantenimiento de la paz. Después de su cuarta reunión en Dubai en enero de 2018, ambos expresaron un cauto optimismo con respecto a los aspectos iniciales de la composición y el despliegue de la fuerza. En febrero, el ex secretario general de la OTAN, Anders Fogh Rasmussen, cuyo grupo de consultoría política dirige una campaña estratégica llamada Iniciativa de Ucrania, presentó una propuesta detallada para una fuerza de mantenimiento de la paz.

Si bien el escepticismo sobre las intenciones de Moscú está justificado, la voluntad del Kremlin de discutir el mantenimiento de la paz ha supuesto un giro en el tono del diálogo sobre el Donbás, como defiende Crisis Group en su informe de diciembre: “¿Pueden los pacificadores romper el estancamiento en Ucrania?”. Si el cambio en el tono consigue cambios sobre el terreno aún está por ver. La evolución del debate sobre el mantenimiento de la paz, y el hecho de que aún permanezca sobre la mesa, sugieren que debe tomarse en serio. También debería tomarse en serio el impacto dentro de Ucrania. A medida que el país se prepara para las elecciones presidenciales y parlamentarias de 2019, las propuestas de mantenimiento de la paz de Moscú –auténticas o no– pueden alimentar luchas intestinas políticas motivadas más por la competencia para establecer credenciales patrióticas que por los esfuerzos para reintegrar la región del Donbás.

Perspectivas en lucha

Desde que los separatistas apoyados por Rusia conquistaron partes del Donbás a principios de 2014, los combates han dejado más de 11.000 muertos y miles de heridos. Millones de civiles están desplazados en Ucrania o viven como refugiados en Rusia. El Acuerdo de Minsk II de febrero de 2015 establece un marco que tanto los líderes rusos como los aliados occidentales de Kiev ven como la única manera de terminar el conflicto. Este acuerdo prevé la retirada de las tropas y las armas pesadas de la región, y el restablecimiento del control de Kiev sobre su lado de la frontera entre Ucrania y Rusia. También establece disposiciones políticas para la reintegración de las regiones separatistas en Ucrania, incluidas elecciones locales, autogobierno y amnistías.

Kiev sostiene que la lucha continúa y que el apoyo financiero y militar de Rusia a los separatistas evita que Ucrania dé pasos para implementar Minsk II. Pero, sobre todo, la mayoría de los ucranianos ven el acuerdo como favorable a Moscú y a los separatistas. Kiev considera la guerra como un conflicto interestatal que involucra a Rusia, en lugar de una guerra civil. Una nueva ley de reintegración firmada por el presidente ucraniano, Petro Poroshenko, en febrero de 2018 hace explícita esta visión, etiquetando a Rusia como un Estado agresor y a la región del Donbás como un territorio ilegalmente ocupado. Los actores políticos y de la sociedad civil en Kiev insisten en que esta designación es necesaria para colocar la responsabilidad total del conflicto en Rusia –su costo, así como la protección de los derechos humanos de quienes viven en el Donbás bajo control rebelde–y así evitar que participe en la operación de mantenimiento de paz, ya que la parte ucraniana considera formalmente a Moscú como parte del conflicto. El presidente del Parlamento, Andriy Parubiy, dice que el siguiente paso es promulgar una ley de desocupación. En este clima, es probable que los líderes ucranianos acepten al personal de mantenimiento de la paz pero solo si creen que la misión salvaguardaría la soberanía e integridad territorial de Ucrania, por lo menos al vigilar la frontera rusa.

Kiev considera la guerra como un conflicto interestatal que involucra a Rusia, y no como una guerra civil

Por su parte, Moscú culpa del bloqueo a la incapacidad de Kiev de implementar las disposiciones políticas del acuerdo de Minsk II. El Kremlin también expresa su temor a las represalias contra los habitantes de las regiones controladas por los separatistas si las fuerzas ucranianas regresan. En principio, Rusia puede ganar con su salida dal este de Ucrania, donde su interferencia ha tenido costes financieros –por las sanciones de EEUU y de la Unión Europea, así como los gastos derivados de mantener a flote la administración regional– y costes de reputación más amplios. Pero a pesar de las conversaciones Volker-Surkov, es poco probable que Moscú esté buscando una salida. Y menos antes de las elecciones rusas del 18 de marzo.

En esta etapa, la propuesta de mantenimiento de paz de Putin y su participación en diálogos posteriores probablemente tengan como objetivo medir las reacciones de los demás; posiblemente, para explorar en qué condiciones las potencias occidentales podrían levantar las sanciones, y calcular en qué situación se podría colocar a Kiev antes de las elecciones de 2019 al reintegrar la región del Donbás implementando políticas impopulares. No está claro si Moscú está más dispuesto a encontrar una solución constructiva después de sus elecciones. Su grado de apertura dependerá de la naturaleza de los cálculos de política interna y externa de Putin después de su casi garantizada reelección. Un escenario optimista es el de una Rusia comprometiéndose con la paz en la región del Donbás para ayudar a replantear las relaciones con Occidente e impulsar el levantamiento de las sanciones. Pero algunos diplomáticos occidentales en Kiev temen que Moscú pueda realizar propuestas que no garanticen la soberanía de Ucrania, al tiempo que deja a Kiev la tarea de implementar los aspectos políticos más divisivos de Minsk II.

De los aliados occidentales de Ucrania, EEUU ha sido el más activo en la exploración de las opciones para la paz, principalmente a través del canal bilateral entre Volker y Surkov. Las conversaciones entre los Cuatro de Normandía –los líderes de Ucrania, Rusia, Francia y Alemania–, complementadas por intercambios más frecuentes entre sus respectivos asesores, y el Grupo de Contacto Trilateral formado por representantes de Ucrania, Rusia y la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa, procederán en paralelo con la vía de Volker-Surkov.

La diplomacia de Volker continúa eclipsando cualquier papel europeo. En 2018, sin embargo, los líderes de Alemania parecen haber encontrado nuevamente su voz. El ministro de Relaciones Exteriores, Sigmar Gabriel, pidió una misión de paz de la ONU a principios de enero y el comisionado parlamentario de las Fuerzas Armadas alemanas, Hans-Peter Bartels, anunció el 15 de febrero que Alemania está lista para aportar tropas.

Podría ser útil renovar la atención europea hacia Ucrania, en particular desde la propia UE. Los estrechos lazos políticos de la UE con Ucrania y su ayuda sustancial le otorgan una influencia decisiva en Kiev. Un primer paso podría ser que Bruselas designe a su propio enviado especial o representante con un mandato similar al de Volker. De acuerdo con un funcionario de la UE, un antiguo político tendría más oportunidades de causar impacto, en particular dada la sensibilidad de la agenda y las diferencias entre los Estados miembros.

Incluir a la UE y EEUU en un formato ampliado de Normandía también podría tener sentido. Por ahora, ese curso parece improbable, pero serviría para mantener a todos los actores en la misma onda y desalentar tanto a Moscú como a Kiev de agitar foros rivales.

Resistencia ucraniana ante Minsk

La interferencia rusa en la región del Donbás no es el único obstáculo para poner fin a la crisis. En Ucrania, la resistencia a las disposiciones políticas del acuerdo de Minsk II crece y ya es un asunto central de campaña para las elecciones de 2019. A excepción de las facciones prorrusas, el partido del presidente Poroshenko se encuentra solo en su respaldo el acuerdo. Incluso algunos miembros de la coalición gobernante del presidente lo rechazan. Su socio menor, el Frente Popular, declara abiertamente que Minsk II está muerto, dice que Ucrania nunca aprobó sus contenidos en primer lugar, y sostiene que Kiev firmó solo para controlar el impulso militar de los separatistas respaldados por Rusia y para ganar tiempo. De hecho, incluso el propio compromiso de Poroshenko con Minsk II no está del todo claro. La gran mayoría de los partidos ucranianos y grupos de la sociedad civil consideran las obligaciones de Kiev bajo MinsK II concesiones no deseadas al Kremlin, cuyo impacto en el Donbás está destinado a perdurar, incluso si Rusia retira sus fuerzas.

A excepción de las facciones prorrusas, el partido del presidente Poroshenko se encuentra solo en su respaldo al acuerdo de Minsk II

Al parecer, las elites ucranianas se están percatando de que implementar las disposiciones más controvertidas de Minsk II podría provocar una nueva ola de violencia antigubernamental, incluso si se implementan solo las disposiciones de seguridad del tratado. Las disposiciones sobre amnistías y autogobierno para las regiones ahora controladas por los rebeldes son particularmente polémicas. Muchos ucranianos verían otorgar el estatus especial estipulado en Minsk II a partes de Donbás como una recompensa a una región separatista cuyos privilegios ninguna otra región en el país disfrutaría. Por ahora, sin embargo, hay pocos presagios visibles de desobediencia civil masiva. No hay muchas posibilidades de que los ucranianos salgan a la calle de forma multitudinaria, a pesar de la historia reciente. El fracaso de las sucesivas revoluciones para erradicar la corrupción generalizada parece haber provocado tanto la fatiga como la ira entre muchos ciudadanos. Además, los diplomáticos occidentales especulan desde octubre de 2017 con que el gobierno ha estado impidiendo las concentraciones fuera del Parlamento y en Maidán. La repentina licencia de estas autoridades para que en marzo pueda haber manifestaciones podrían indicar que los temores del gobierno a la agitación pública han disminuido en gran medida. Después del desmantelamiento del campo fuera del Parlamento, algunos destacados reformadores y personas influyentes en las redes sociales criticaron lo que llamaron una vigilancia agresiva que recuerda a las tácticas del antiguo régimen, pero la reacción inmediata en la calle se ha silenciado.

Aun así, la hostilidad hacia Minsk II alimenta una campaña preelectoral donde los discursos se están endureciendo, con unas élites que buscan superarse unas a otras en sus expresiones de patriotismo. Un diplomático de un país perteneciente al G-7 comentó en privado: “Moscú sabe muy bien cuánto daño puede causar en Ucrania poniendo en circulación más planes de paz”, y añadió que esperaba que así fuera después de las elecciones presidenciales de Rusia. El diálogo sobre la paz debe centrarse en la resistencia y ansiedad que hay alrededor del país sobre cómo se reintegrarían las regiones en disputa. Las potencias europeas podrían ayudar a Kiev a explorar cómo promulgar Minsk II de manera que no desafíe la cohesión nacional y la soberanía de Ucrania. También deberían ayudar a Kiev a prepararse para los desafíos sociales y políticos que la implementación de Minsk II podría requerir.

Fuente: Al Jazeera

¿Un mandato expansivo de mantenimiento de la paz?

Para ayudar a resolver el conflicto, cualquier misión de mantenimiento de la paz debería incluir, al menos, tres elementos. En primer lugar, los mediadores deberían establecer el control sobre la línea del frente, proteger a los civiles, proveer seguridad en la zona de conflicto, verificar el acantonamiento de las armas y la retirada de las fuerzas. Un alto el fuego (mucho pedir, dado que el registro, establecido en septiembre-octubre de 2017, es de doce días) debe ser una condición previa para cualquier despliegue. En segundo lugar, el personal de mantenimiento de la paz debe tener como tarea principal vigilar el lado ucraniano de la frontera, junto con Rusia, y así impedir, en la medida de lo posible, la infiltraciones con el objetivo final de restablecer el control de Kiev. En tercer lugar, las fuerzas de paz tendrían que sentar las bases para que Kiev implemente las disposiciones políticas de Minsk II, comenzando con la creación de condiciones para elecciones locales creíbles que garanticen a todos los candidatos el derecho a una campaña segura.

La composición de una potencial fuerza de mantenimiento de la paz –qué países aportarían tropas– ha sido asunto de debate en Kiev. Las fuerzas de la OTAN y Rusia probablemente serían inaceptables: Rusia está predispuesta a rechazar a la primera, Ucrania y sus aliados occidentales, la segunda. Muchos expertos militares y de la sociedad civil de Ucrania también postulan que los miembros de la Organización del Tratado de Seguridad Colectiva como Bielorrusia o Kazajstán deben ser excluidos. Otras opciones podrían incluir tropas de países como Austria, Suiza, Irlanda, Australia, Nueva Zelanda y Argentina, los cuales probablemente serían aceptados por la mayoría de ucranianos. Dicho esto, incluso si surgiera un consenso sobre el principio del mantenimiento de la paz, encontrar una combinación de tropas que acepten tanto Kiev como Moscú, y persuadir a los países elegidos para que comprometiesen sus fuerzas, será con toda seguridad un desafío.

Otra decisión estaría relacionada con el número de tropas que se requiere. Volker y algunos diplomáticos ucranianos han deja caer la posibilidad de una coalición de 20.000 soldados, un número ahora ampliamente respaldado por Kiev y sus aliados occidentales, que lo ven como algo necesario para llevar a cabo un mandato sólido en una región tan grande y sumamente poblada. Esa cifra rozaría el máximo actual de las operaciones de la ONU ya existentes, pero una fuerza más pequeña no podría controlar la frontera ni proyectar su fuerza a lo largo y ancho del Donbás, donde las elecciones locales se aproximan. Muchas elites de Kiev contemplan un número que excedería los 30.000 efectivos.

Incluso si hay acuerdo sobre la operación de paz, encontrar una combinación de tropas que gusta tanto a Kiev como a Moscú será todo un desafío

El despliegue por fases –primero alrededor de la línea del frente, luego dentro de un radio más amplio, y finalmente a través de todo el territorio en disputa, incluida la frontera rusa– será casi con toda certeza necesario para disipar el doble temor de incumplimiento y represalias. Si bien Kiev podría oponerse a tal propuesta, dada la sospecha de que el Kremlin obstruya las últimas fases, un despliegue rápido con plazos claros podría mitigar tales preocupaciones. Funcionarios occidentales dicen que están explorando opciones para un despliegue gradual que combinaría pasos políticos y de seguridad: despliegue a lo largo de la línea de contacto seguido de la adopción legislativa por parte de Kiev que garantice mayor autonomía a las regiones en conflicto; luego, despliegue claro hasta la frontera; y, finalmente, elecciones locales en la región del Donbás. Hay muchos obstáculos para este escenario, que, sin embargo, abordaría los puntos clave del marco de Minsk II.

Toda misión debería también facilitar el regreso de los desplazados internos, de las personas que por motivos de trabajo continúan viviendo a ambos lados de la línea del frente, y de los refugiados. Los desplazados internos y los que viajan diariamente podrían ser una fuerza política moderadora para la reintegración de la sociedad del Donbás, que en el lado controlado por los rebeldes está expuesta a una mentalidad de asedio y a una potente propaganda anti-Kiev y antioccidental.

Una última cuestión es si el Consejo de Seguridad debería establecer una administración temporal de la ONU para gobernar las regiones controladas por los separatistas hasta el regreso de la autoridad ucraniana. Algunas misiones anteriores de la ONU –Eslavonia Oriental, Kosovo y Timor Leste– desempeñaron este papel. Si ese mandato intrusivo es necesario en el este de Ucrania sigue siendo un asunto conflictivo para Kiev. Las autoridades ucranianas no podrían regresar de inmediato, pero a muchas élites también les molesta la idea de que terceros se inmiscuyan en sus asuntos internos. Las actuales autoridades locales están fuera de la discusión; de hecho, EEUU ha insistido durante mucho tiempo en un cambio de liderazgo como condición previa en las negociaciones con Rusia sobre el Donbás, y Kiev claramente preferiría una administración temporal de la ONU que una dirigida por separatistas prorrusos. Si la ONU no desempeña un papel administrativo, no está claro cómo podría ser un régimen de transición. Por lo menos, el Consejo de Seguridad debería autorizar una misión de mantenimiento de la paz para ayudar a las instituciones estatales locales a realizar funciones básicas durante la transición.

Una rara oportunidad

Los aliados occidentales de Ucrania deben asegurar a Kiev que cualquier acuerdo sobre el mantenimiento de la paz será posible solo si aborda las preocupaciones de seguridad sin socavar aún más la soberanía de Ucrania. El país no debe convertirse en un espectador de este proceso; los oportunistas de ambos bandos podrían aprovecharse fácilmente de la percepción de que Kiev no puede influir en el resultado. Occidente debería seguir dejando claro a Moscú que las sanciones no relacionadas con Crimea se levantarán solo una vez que se implemente plenamente el acuerdo de Minsk II, o cuando Rusia termine su interferencia en la región del Donbás, y que la retirada parcial no dará lugar a un levantamiento de las sanciones.

Una misión de mantenimiento de paz aún puede ser una posibilidad lejana. No está muy claro que Moscú esté buscando una salida. La creciente resistencia de los líderes ucranianos al acuerdo de Minsk II presenta otro desafío que Rusia podría tener en cuenta en sus cálculos. Sin embargo, las conversaciones actuales representan una oportunidad excepcional para poner a prueba ideas sobre cómo resolver el conflicto en el este de Ucrania y reintegrar la región del Donbás. Todas las partes deben aprovecharlo al máximo.

Este artículo fue publicado originalmente, en inglés, en la web de Crisis Group.