Enfriando tensiones en el Polo Norte

Cuando asumí el cargo ministro de Exteriores de Noruega en 2005, el gobierno de Jens Stoltenberg definió nuestra política hacia el Ártico y el Polo Norte como una prioridad nacional. El principal desafío político en el Ártico en ese momento era la falta de interés internacional. Al entrar en la segunda década del siglo XXI, el Ártico emerge como una región de inmenso potencial, creciente compromiso por parte de los Estados costeros y mayor atención desde todas partes del globo, incluyendo desde China e India.

Esta transformación ha sido impulsada por el cambio climático, con el deshielo como la evidencia más palmaria del calentamiento global. Las nuevas rutas de transporte se han abierto, conectando el Atlántico y el Pacífico y allanando el camino para la exploración de recursos, desde la pesca hasta los minerales. Mientras tanto, Rusia ha emergido como poder regional después de la tormenta política del período post-soviético.

Esta combinación podría estimular tensiones, rivalidades e incluso conflictos. Pero no es inevitable: hasta las tensiones recientes entre Rusia y Occidente hemos experimentado lo que podría llamarse High North, Low Tension.

¿Podemos regresar a un entorno de tensiones reducidas en el Polo Norte, o nos encaminamos hacia la confrontación y erupción de crisis en el Ártico?

En el pasado, el Ártico no era un asunto político popular. Incluso los investigadores de relaciones internacionales se cuestionaron si las normas y estándares del Derecho internacional se aplicaban al ambiente hostil del Ártico. Sin embargo, a pesar de las condiciones extremas, el Ártico es también vulnerable. El mantenimiento de tales normas es una prioridad de la política exterior de Noruega, trabajando junto a Rusia y otros Estados costeros como Estados Unidos, Canadá, Dinamarca y Groenlandia.

El principio básico es tan fundamental como simple: el Ártico es un océano, como lo es el Atlántico o cualquier otro y, por tanto, la Convención de Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (UNCLOS, por sus siglas en ingles) es aplicable, dando a los Estados costeros derechos y responsabilidades. En 2007, en Ilulissat, Groenlandia, los ministros de Asuntos Exteriores de los Estados costeros del Ártico, así como de Islandia, Suecia y Finlandia firmaron una declaración prometiendo el apoyo y cumplimiento del texto sobre el Derecho del Mar.

Hoy, una amplia variedad de Estados y actores privados participan de manera activa en el Ártico a través de un gran número de proyectos, incluyendo el tráfico de cruceros, la investigación científica y una presencia militar en aumento, tanto en el agua como en el aire. El paisaje resultante es uno donde estas crecientes actividades y las complejas interacciones entran potencialmente en conflicto.

 Ilulissat, Groenlandia

La posición rusa

Estos días, una imagen popular del Ártico es la de una tensión creciente, con los medios poniendo el foco en una moderna “carrera hacia el Polo Norte”. Cuando una expedición rusa plantó su bandera en el lecho marino del Polo Norte hace unos años, ese territorio no se convirtió en suelo ruso. Sin embargo, los medios occidentales retrataron esto como parte de una ambición más grande de Rusia por dominar la región.

De hecho, Rusia ha seguido casi punto por punto los estatutos y principios del Derecho del Mar en sus esfuerzos por delimitar fronteras. Como Noruega, Rusia ha trazado la extensión de su amplia plataforma continental. Acorde a estos principios, Rusia presentó recientemente sus reclamaciones a la Comisión de Límites de la Plataforma Continental.

Con la colocación de la bandera, los medios occidentales describieron la actuación de Rusia en la misma línea que la “lucha por África” de los poderes coloniales en el siglo XVIII. De forma parecida, las tensiones entre Rusia y Occidente después de la crisis ucraniana arrojaron una sombra de duda sobre la modernización sustancial de las guardias fronterizas y otras unidades militares de Rusia. En pocas palabras, el discurso público es que el Ártico es un escenario potencial para el choque de intereses geopolíticos.

Sin lugar a dudas, Rusia es el Estado costero dominante en el Ártico. Y es cierto que tiene una presencia militar considerable en el Norte. La península de Kola sigue siendo la sede de la Flota del Norte y Rusia está aumentando y mejorando considerablemente su red militar, reabriendo bases militares y estableciendo una nueva estrategia militar en la región.

Tal presencia militar justifica la atención y la preocupación, no solo entre los vecinos de Rusia. Pero, ¿debería entenderse eso como los pasos hacia un conflicto en el Ártico?

No deberíamos llegar a tales conclusiones basándonos solo en instintos heredados de la guerra fría: hasta el momento, y a pesar de las tensiones geopolíticas, la norma en la región ha sido la resolución pacífica de disputas.

Un vistazo cuidadoso a un mapa centrado en el Polo Norte resulta instructivo: Rusia tiene un litoral que cubre más de la mitad del Polo.

Mientras que Rusia tiene intereses de seguridad claros y legítimos en el Norte, esto no equivale necesariamente a un riesgo de conflicto: la Rusia de Vladimir Putin no practica una política de vecindad singular (militarmente estridente), sino que sigue distintas enfoques con sus numerosos vecinos.

Por ejemplo, el 27 de marzo de 2014, poco después de la anexión de Crimea, Moscú concluyó un acuerdo con Dinamarca sobre las modalidades para la delimitación de su plataforma continental en el Ártico. Esto fue una sorpresa para algunos pero también puede ser visto como un patrón más amplio. En 2010, dos años después de la invasión rusa del territorio de Georgia por la cuestión de Abjasia y Osetia del Sur, Rusia firmó un acuerdo de delimitación marítima con Noruega que fue el resultado de más de 30 años de negociación. Incluso durante la guerra fría, Noruega y la Unión Soviética fueron capaces de establecer un acuerdo pesquero en el área disputada entre ambos Estados. Fuimos capaces de practicar el High North, Low Tension incluso cuando las tensiones nucleares en el escenario geopolítico eran altas.

En el Ártico, existe menos riesgo de conflicto desde la región que fuera de ella: las tensiones podrían dispararse desde cualquier parte, particularmente en un contexto de actividad e interacción crecientes.

Es de importancia global que el riesgo sea evitado. Una de las claves para la estabilidad y la prevención de conflictos en el Ártico será la adherencia a las “reglas del juego” ampliamente aceptadas y a los mecanismos adecuados de gobernanza cooperativa. El acuerdo para la delimitación de la plataforma continental sirve como un buen ejemplo: las naciones árticas han seguido hasta ahora procedimientos basados en las reglas para resolver sus reclamaciones superpuestas, con UNCLOS aportando no solo un marco legal sino generando entendimientos comunes y previsibilidad en la región. La ratificación estadounidense de la Convención fortalecería enormemente este marco para la interacción y la cooperación globales, de manera particular en el Ártico. Serviría a los intereses de Estados Unidos y otros Estados costeros al aportar una base para una mayor participación de EE UU con los actores de la región norte, incluyendo Rusia, sobre unas reglas y principios comúnmente aceptados.

De forma parecida, la Organización Marítima Internacional –organismo patrocinado por Naciones Unidas–, después de largas negociaciones con una participación amplia, ha conseguido establecer el Código Polar. Cuando este entre en vigor en 2017, los barcos que viajan por el Ártico tendrán que cumplir con los estándares establecidos relacionados con personal formado, límites al vertido de aceite, eliminación de materiales tóxicos y basura, etcétera. Comenzamos así a ver el desarrollo de normas ampliamente compartidas mientras el Ártico emerge como una oportunidad de inversión global. Este año, el Consejo de la Agenda Global del Foro Económico Mundial ha desarrollado un Protocolo de Inversión en el Ártico que aspira a promover un crecimiento económico sostenible y a crear sociedades resistentes justa, inclusiva y medioambientalmente correctas.

Hasta el cambio de siglo, el Ártico fue una región con mecanismos multilaterales débiles para la cooperación y la resolución de disputas. Desde principios de los noventa, la cooperación en el mar de Barents ha reunido a los cinco países nórdicos y a Rusia para promover contactos transfronterizos y un desarrollo pacífico en el norte de Europa. Fue un acuerdo realmente innovador –compuesto por el Consejo Euroártico de Barents y el Consejo Regional– combinando las relaciones clásicas entre Estados con la participación de entidades locales.

La creación del Consejo Ártico en 1997, con las ocho naciones árticas, aporta una plataforma más extensa para la cooperación en transporte, petróleo y gas, infraestructuras, turismo, pueblos indígenas, investigadores científicos y toda una serie de cuestiones relativas al Ártico. Estados y organizaciones más allá del Ártico han expresado interés en el Consejo y muchos se han convertido en observadores, como China e India. Mientras que al principio el mayor desafío del Consejo Ártico fue el poco conocimiento sobre su existencia, el reto ahora es cómo responder al mayor interés y a los deseos de participar.

Mapa del Polo Norte, 1885

Una nueva era en el Ártico

La búsqueda del interés nacional a través de estos mecanismos, basados en normas y regulaciones comúnmente aceptadas, ha sido hasta la fecha el factor más fuerte de estabilización en el Polo Norte. Por lo que debe de ser una nueva era lo que vemos emerger en el Ártico.

El cambio climático, el acceso a los recursos y la innovación tecnológicas están transformando la región ártica. Es nuestra responsabilidad común prevenir tensiones y competiciones en una espiral fuera de control.

El Ártico guarda muchos bienes clave para la futura gobernanza global. En particular, tiene el potencial de contribuir a la seguridad alimentaria mundial en un momento en el que el crecimiento de la población supera al de la producción. Según la FAO, la producción mundial debería incrementarse en un 60% para 2050 para responder a la demanda, al mismo tiempo que se predice que el cambio climático amenazará las tasas de producción actuales.

No estamos acercando a una situación donde el océano Ártico se encontrará casi libre de hielo durante el verano. Probablemente, un efecto será un incremento continuo del transporte, en especial en el paso del Noreste. Habrá una actividad económica creciente. Las innovaciones tecnológicas permitirán embarcaciones con mayor capacidad de operar en el duro clima del Norte.

Pero mientras contemplamos estas innovaciones y oportunidades, es esencial recordar que el ecosistema del Ártico es frágil y necesita ser protegido. Debemos tener buenas infraestructuras, prácticas para las operaciones de búsqueda y rescate, preparación para los vertidos de aceite, y comunicaciones. Hay mucho que conseguir a través de una cooperación intensificada. El deshielo en el Polo Norte es una barómetro del alcance y ritmo del calentamiento global. El aumento de los niveles del mar y los cambios en los parámetros de migración de los peces sirven para justificar los esfuerzos de investigación.

Con toda seguridad, el Ártico será un lugar diferente en 20 o 30 años. Si será un lugar de mayor actividad e interacción depende de los pasos que tomemos hoy. Cada paso de cooperación reduce la probabilidad de tensión. Lo que el Polo Norte necesita es la herramienta más fuerte, duradera y efectiva de toda la caja de herramientas de la política de seguridad: la prevención de conflictos.

Artículo de la serie “El futuro del conflicto” de International Crisis Group para celebrar el 20º aniversario de la organización. politicaexterior.com publicará en español los 20 ensayos de la serie.