¿Por qué la justicia europea ha anulado el acuerdo de pesca con Marruecos?

El 17 de julio de 2023 venció el plazo de cuatro años fijado en el protocolo por el que se aplica el acuerdo de colaboración de pesca sostenible entre la Unión Europea y el reino de Marruecos, que fue aprobado por la Decisión (UE) 2019/441 del Consejo y permitía a las flotas pesqueras de la Unión ejercer sus actividades, en un perímetro que comprende tanto las aguas bajo soberanía o jurisdicción de Marruecos como las aguas adyacentes al Sáhara Occidental, a cambio de una contrapartida financiera de 208,7 millones de euros para dicho periodo. Más del 90% de las capturas permitidas se realizan en los espacios marítimos saharauis.

El acuerdo pesquero no ha sido prorrogado a causa de la sentencia que el Tribunal General de Justicia de la UE (TGJUE) dictó el 29 de septiembre de 2021, en la que estimó el recurso presentado por el Frente Polisario y anuló la referida Decisión 2019/441. El TGJUE dictaminó que la UE tenía obligación de respetar los intereses del pueblo saharaui en su calidad de tercero respecto al acuerdo impugnado y obtener el consentimiento del Frente Polisario, que goza de reconocimiento internacional como representante del pueblo del Sáhara y es parte en el proceso de autodeterminación de dicho territorio. No obstante, la anterior resolución judicial no es ejecutiva ya que ha sido recurrida en casación por el Consejo y las demás partes ante el Tribunal de Justicia de la UE (TJUE), máxima instancia judicial europea.

Hay que tener en cuenta que la misma doctrina fue aplicada por el propio TGJUE en otra sentencia de igual fecha (29-9-21) que anuló la Decisión (UE) 2019/217, en virtud de la cual se ampliaba a los productos agrícolas originarios del Sáhara el beneficio de las preferencias comerciales concedidas a las mercancías de origen marroquí exportadas a la UE. La resolución judicial reitera que deben quedar excluidos del ámbito de aplicación de los acuerdos con Marruecos los productos agrícolas procedentes del territorio del Sáhara, los cuales no pueden ser importados por la Unión al no haberse respetado en el acuerdo la exigencia relativa al consentimiento del pueblo del Sáhara, en su calidad de tercero interesado, a través del Frente Polisario como su representante legal.

En los días previos a la finalización del plazo previsto en el protocolo, los medios se hicieron eco de la inquietud generada en el sector pesquero español por las consecuencias económicas derivadas de su no prorrogación, anunciada por las instituciones europeas, teniendo en cuenta que España es el Estado miembro que acapara 93 de las 128 licencias concedidas a los buques europeos. Pese a ello, el daño económico no parece que sea de gran magnitud ya que solo han sido usadas una veintena de ellas, posiblemente porque los armadores tienen que enrolar a marineros marroquíes y la actividad pesquera está sometida además a estrictas medidas de control de capturas, paradas biológicas y respeto al medio marino, circunstancias que afectan a su viabilidad económica. Por otra parte, las ayudas aprobadas por el gobierno a causa de la paralización de la actividad pesquera como consecuencia de no prorrogarse el protocolo, cofinanciadas por el Fondo Europeo Marítimo y de Pesca (FEMP), solo benefician a 11 embarcaciones que cumplen los requisitos establecidos, consistentes en haber pescado en el caladero un mínimo de cuatro meses en los dos años anteriores a la solicitud.

La política pesquera común de la UE

Para explicar brevemente el encaje jurídico del acuerdo en el ordenamiento europeo me referiré en primer lugar a la política pesquera comunitaria, empezando por señalar que el Tratado de Funcionamiento (TFUE) establece que la UE tiene competencia exclusiva en el ámbito de la política comercial común, posee personalidad jurídica internacional y está facultada, a través del Consejo, para firmar y ratificar los acuerdos comerciales con terceros Estados, incluidos los de pesca, previa aprobación del Parlamento Europeo. Por tanto, los Estados miembros hacen cesión de sus competencias en este ámbito en favor de las instituciones comunitarias, por lo que carecen de facultades para negociar de manera individual acuerdos pesqueros internacionales.

Por consiguiente, la pesca se rige por una política común regulada por normas comunitarias que se aplican en todos los Estados miembros, la cual está contenida esencialmente en el Reglamento (UE) 1380/2013. Los acuerdos internacionales de colaboración de pesca sostenible con terceros países son uno de los pilares de la dimensión externa de la política pesquera común, que permite a los buques de la Unión faenar fuera de las aguas comunitarias. A las actividades pesqueras en aguas de terceros países se aplica la normativa europea, la cual exige que sean mutuamente beneficiosas para la Unión y el tercer país de que se trate, incluidas su población local e industria pesquera. El citado Reglamento obliga también a incluir en los acuerdos una cláusula sobre el respeto de los principios democráticos y los derechos humanos y es muy riguroso en el cumplimiento de las disposiciones internacionales relativas a la explotación sostenible de los recursos biológicos marinos, así como en el seguimiento, vigilancia y control de las capturas ilegales.

Actualmente, la UE, además del de Marruecos, tiene en vigor otros 13 acuerdos de pesca sostenible con terceros países, ocho de los cuales se han firmado con los Estados africanos de Cabo Verde, Costa de Marfil, Gabón, Gambia, Guinea Bissau, Mauritania, Santo Tomé y Príncipe y Senegal. Durante este año, más de 50 buques pesqueros españoles han faenado en las aguas jurisdiccionales de esos países.

Los acuerdos pesqueros con Marruecos y la jurisprudencia europea

Marruecos celebró en 1996 un Acuerdo de Asociación con la UE que empezó a regir en el año 2000, el cual constituye el marco de referencia que condujo a las partes a suscribir en 2006 un acuerdo de colaboración en materia pesquera que se fue renovando tácitamente hasta su conclusión en julio de 2018; así como en 2012 un acuerdo de liberalización para la exportación de productos agrícolas y de pesca. Tanto el Acuerdo de Asociación como el de liberalización pesquera comprendían exclusivamente el territorio del reino de Marruecos y el TJUE ya dijo en 2016 que no eran aplicables al Sáhara Occidental.

En otra sentencia posterior, del 27 de febrero de 2018, referida a una cuestión prejudicial sobre el acuerdo de pesca de 2006, el TJUE volvió a insistir en que, dado que el territorio del Sáhara no forma parte de Marruecos, las aguas adyacentes a este no estaban comprendidas en el mismo, teniendo en cuenta que el acuerdo especificaba que su ámbito de aplicación se circunscribe a la zona de pesca marroquí. El tribunal dio validez al acuerdo pesquero porque se refería a las aguas bajo soberanía o jurisdicción del reino de Marruecos y, por tanto, no era aplicable a las aguas del Sáhara. Sin embargo, la resolución judicial advirtió de que si se incluyera en el acuerdo de pesca el espacio marítimo del Sáhara se podrían conculcar determinadas normas de Derecho Internacional que son de aplicación a las relaciones de la UE con Marruecos, en especial el principio de libre determinación.

No obstante, el TJUE no excluyó la posibilidad de que la UE y Marruecos pudieran suscribir un acuerdo comercial aplicable al territorio del Sáhara y sus aguas adyacentes, siempre que fuera beneficioso para la población y se obtuviera su consentimiento. Por último, el tribunal dedujo del principio de autodeterminación y del principio de efecto relativo de los tratados frente a terceros, consagrado en la Convención de Viena (art. 34), dos obligaciones que debían ser tenidas en cuenta en las relaciones comerciales entre la UE y Marruecos en lo relativo al Sáhara: el respeto del estatuto separado y distinto de ese territorio respecto a Marruecos y la obligación de contar con el consentimiento de su pueblo.

La tramitación del acuerdo de pesca anulado

A la vista de los precedentes jurisprudenciales expuestos, la negociación y firma del acuerdo pesquero de 2019, posteriormente anulado por la justicia europea, tuvo una tramitación complicada, por cuanto se partía de una jurisprudencia que reafirmaba, de conformidad con el Derecho Internacional, que el Sáhara no forma parte de Marruecos, en cuanto territorio no autónomo sujeto a un proceso de descolonización bajo los auspicios de la ONU, que reconoce a sus habitantes el derecho inalienable de libre determinación.

Por otro lado, los precedentes del TJUE, aún sin pronunciarse sobre si Marruecos era o no la potencia administradora de facto del Sáhara como sostenía la Comisión Europea, venían a admitir la realidad de que Marruecos era la potencia ocupante del territorio y que existía una voluntad común de las partes, y en particular de la UE, de negociar un acuerdo pesquero beneficioso para ambas, lo que abría la posibilidad de formalizarlo, bajo determinadas condiciones. En este sentido, el tribunal europeo hacía referencia a que los derechos de los Estados ribereños regulados en la Convención sobre el Derecho del Mar, y en especial los relativos a la explotación de los recursos pesqueros del mar territorial y zona económica exclusiva, pueden ejercerse en beneficio de los territorios no autónomos que dispongan de litoral, como es el caso del Sáhara.

Conviene recordar al respecto que en el Capítulo XI de la Carta de la ONU se definen los territorios no autónomos como aquellos cuyos pueblos no han alcanzado todavía la plenitud del gobierno propio. En el listado de esos territorios publicado por el Comité Especial de Descolonización figura el Sáhara Occidental, siendo el único caso en que no consta la potencia responsable de su administración. En este apartado hay una nota al pie, en la que se menciona que el reino de España informó al secretario general de la ONU de que, a partir del 26 de febrero de 1976, ponía término a su presencia en el Sáhara y se consideraba desligado de toda responsabilidad en relación con la administración de ese territorio. Por otra parte, el art. 73 de la Carta de la ONU, relativa a los territorios no autónomos, recoge el principio de que los intereses de sus habitantes están por encima de todo.

Al analizar los aspectos de interés del acuerdo pesquero judicialmente anulado, se aprecia en su art. 1 h) que la zona de pesca se circunscribe al Atlántico Centro-Oriental, abarcando las aguas adyacentes al “Sáhara Occidental”, respecto a lo cual Marruecos formuló la objeción que figura en una nota al pie para hacer constar que, según su posición, son las aguas de la “Región del Sáhara”. Queda así patente la condescendencia de la UE con Marruecos, que no renuncia a beneficiarse de un provechoso acuerdo para sus intereses económicos y políticos, pero se niega a admitir bajo ningún concepto que el Sáhara es un territorio pendiente de descolonizar según el Derecho Internacional. Ni siquiera acepta ser la potencia administradora de hecho, pues mantiene que el Sáhara es una región más de las que forman parte del territorio bajo soberanía del reino de Marruecos.

Con la finalidad de dar cobertura a los requerimientos de la doctrina judicial europea, tanto la Comisión como el Servicio Europeo de Acción Exterior llevaron a cabo previamente un proceso de consulta con organizaciones de la sociedad civil saharaui y agentes económicos y políticos del sector pesquero, quienes consideraron que el acuerdo de pesca era provechoso y de interés para la población local. Sin embargo, el Frente Polisario no quiso participar en la consulta y se opuso por principio a cualquier acuerdo por entender que su intervención refrendaría la posición del reino de Marruecos sobre el territorio del Sáhara Occidental. Por ello, en el considerando 4 del acuerdo se manifiesta que la Unión no prejuzga el resultado del proceso político sobre el estatuto definitivo del Sáhara que se desarrolla bajo los auspicios de la ONU, el cual apoya. La Comisión alegó que había tomado todas las medidas razonables y viables en el contexto actual para asegurar una participación adecuada de la población afectada con el fin de cerciorarse de su consentimiento.

Finalmente, el pleno del Parlamento Europeo, teniendo en cuenta el resultado favorable del proceso de consulta y que de la evaluación realizada se desprendía que el acuerdo era beneficioso para la región –en la que había 141 empresas dedicadas al procesado de productos de la pesca que dan ocupación a unas 90.000 personas y facturan cerca de 450 millones de euros–, respaldó el texto de acuerdo con 415 votos a favor, 189 en contra y 49 abstenciones, pese a la oposición del Frente Polisario. Esto último es precisamente el requisito fundamental que la justicia europea considera que está ausente en el acuerdo pesquero y motiva su anulación.

Escrúpulos europeos, desparpajo internacional

En definitiva, la jurisprudencia europea ha dejado claro que quien legalmente representa los intereses de la población del Sáhara Occidental es el Frente Polisario y, en consecuencia, la UE no puede firmar con Marruecos ningún acuerdo pesquero o agrícola que afecte al territorio del Sáhara sin contar con la aprobación de aquel. Así las cosas, la negociación de un nuevo acuerdo de pesca con Marruecos, que incluya en su ámbito de aplicación las aguas del Sáhara, presenta dificultades prácticamente insalvables en el caso de que, como se espera, el TJUE confirme la sentencia del TGJUE.

No obstante, dentro de unos meses se sabrá si se cierra o no toda posibilidad a que los buques europeos y españoles puedan faenar en aguas saharauis. En todo caso, seguirán pescando en ese caladero las embarcaciones de China, Japón, Reino Unido y Rusia, países que han firmado acuerdos bilaterales de pesca con Marruecos sin importarles el estatus jurídico internacional de esas aguas y que no han tenido inconveniente en prescindir del Frente Polisario.