“Europa debe aprender el lenguaje del poder”. “Europa está en peligro”. Los mensajes del alto representante para la Política Exterior y de Seguridad Común de la Unión Europea y vicepresidente de la Comisión Europea, Josep Borrell, han sido contundentes desde que asumió el cargo en diciembre de 2019. La pandemia en 2020 y dos años más tarde la invasión rusa de Ucrania no han hecho más que mostrar la urgencia de que la UE ejerza su papel global de manera integral y coherente, añadiendo más poder duro a un poder blando en transformación.

La política exterior y la defensa son hoy prioritarias para la Unión en su conjunto y para cada uno de los Estados miembros, revelando lo que hasta ahora sabían los conocedores del entramado institucional de Bruselas: el difícil encaje de la figura del Alto Representante, entre la Comisión Europea y el Consejo, y la misión casi imposible de desempeñar todas las funciones que le asigna el Tratado de Lisboa con el actual sistema de toma de decisiones. Perfectamente consciente de las complejidades de su cargo, Borrell habla en esta larga entrevista del apoyo de la UE a Ucrania, las carencias europeas para desarrollar una defensa común y una verdadera política exterior así como del mundo que está surgiendo, en el que cada vez será más necesario –y más difícil– ganarse el apoyo de terceros países.

Pregunta: Llevamos meses armando a Ucrania y sancionando a Rusia. ¿Está en guerra la UE?

Respuesta: No estamos en guerra. El apoyo a Ucrania tiene el límite de la beligerancia. Si los Estados miembros de la UE estuvieran en guerra, estaríamos en la Tercera Guerra Mundial.

Estamos en un escenario nuevo para los europeos. Las guerras, y ha habido muchas, ocurrían lejos de nuestras fronteras. En Afganistán, en Etiopía o en Siria, la más cercana, pero no en nuestras fronteras inmediatas. La guerra había desaparecido, afortunadamente, de nuestro imaginario mental. Ahora estamos viviendo el retorno de lo trágico. Aunque lo veamos en las pantallas de televisión, no pasa muy lejos; pasa a pocos centenares de kilómetros de Varsovia, Viena o Berlín. Esta experiencia ha servido para reforzar nuestra unidad y para hacernos entender qué sería de nosotros sin la UE.

Sin la UE, ¿habríamos sido capaces de hacer lo que estamos haciendo? Librarnos de la dependencia energética de Rusia, suministrar ayuda militar a Ucrania, hacer presión económica y política sobre Rusia. Sin la UE, ¿qué habrían hecho cada uno de los países europeos?

P: Hemos evitado entrar en un conflicto abierto con Rusia, pero parece que nos dirigimos a un conflicto largo y enquistado. ¿Cómo se acaba esta guerra?

R: Con un alto el fuego y una negociación entre las partes. Estamos ayudando a Ucrania por todos los medios posibles, sin entrar en la condición de beligerantes, para que, cuando llegue el momento, Ucrania esté en la mejor posición negociadora. Para ello le damos ayuda militar y hemos de seguir haciéndolo. Hacemos presión económica sobre Rusia para debilitarla y reducir su capacidad de financiar la guerra. En el frente diplomático, tratamos de que la comunidad internacional entienda lo que está en juego con esta guerra, cuáles son sus causas y quién es el responsable de sus consecuencias. El objetivo es aislar y presionar a Rusia para que ponga fin a su agresión. Tenemos pues tres frentes de acción: ayuda a Ucrania, muy importante la militar, pero también la financiera; sanciones económicas y personales sobre Rusia; y la actividad diplomática internacional. También nos gustaría contribuir a una solución negociada, pero de momento no parece posible.

«Ucrania ya ganó la guerra corta. Ahora estamos en la guerra larga. Putin cuenta con que las democracias son inconstantes y las opiniones públicas se cansan»

P: ¿Hasta dónde van a llegar las sanciones a Rusia y el apoyo militar a Ucrania? ¿Prevén un escenario, por la situación política interna en Estados Unidos o por el empeoramiento de economía global, en el que Washington decida precipitar una negociación?

R: Las sanciones están teniendo efectos tangibles. A finales de 2022, la UE habrá reducido en un 90% sus importaciones de petróleo ruso y de manera significativa las de gas. Rusia depende de Europa más que de cualquier otra región del mundo para utilizar tecnologías avanzadas. Las sanciones afectarán de forma insoslayable a la capacidad rusa de mantener su arsenal militar, en, por ejemplo, la producción de misiles de precisión como el Iskander o el KH101, y también limitarán de forma significativa la capacidad de desarrollar nuevos pozos petrolíferos, mantener la flota de aviones comerciales o el acceso a los centros de investigación del mundo.

Una pregunta que hay que hacerse es ciertamente, ¿qué habría hecho la UE si EEUU no se hubiera comprometido tan decisivamente en el apoyo a Ucrania? ¿Habríamos sido capaces de hacerlo solos? Con [Donald] Trump en la Casa Blanca, la actitud de EEUU habría sido radicalmente distinta. ¿Cuál habría sido la nuestra en un escenario diferente de la política americana? Es decir, ¿cuán fuerte es nuestra unidad y cuán fuerte es nuestra autonomía con respecto a las decisiones del otro gran socio Atlántico?

La realidad de hoy es que, afortunadamente, EEUU y Europa, los dos a la vez, han entendido que la agresión a Ucrania nos pone en peligro a nosotros también. Todos los líderes europeos que hemos ido a Kiev compartimos los mismos mensajes: “Esta guerra no es solo vuestra guerra” y “Lucháis por nuestros valores”. Si esas afirmaciones no son retóricas, y quiero creer que no lo son, hay que ser consecuentes y hay que ayudar a Ucrania a rechazar la invasión rusa.

Las guerras, si duran, tienen altos y bajos. Ucrania ya ganó la guerra corta. Detuvo la ofensiva que pretendía tomar Kiev en pocos días. Obligó a la retirada rusa causándoles muchas perdidas. Ahora estamos en la guerra larga, de posiciones, de artillería, de desgaste. Nos acercamos a los cinco meses y va a durar más, con efectos sobre todo el mundo. Hay que tener perseverancia estratégica. Putin cuenta con que las democracias son inconstantes y las opiniones públicas se cansan.

P: Pero más allá de apoyar a Ucrania para que su desempeño sea el mejor posible, ¿qué se consideraría una victoria, una situación favorable a Ucrania?

R: Solemos utilizar una frase hecha, “Eso lo tienen que decidir los ucranianos”, que suena bien, pero también es un poco retórica porque los ucranianos no van a poder decidir libremente. Frente a una guerra como la que están viviendo, decidirán en función de sus posibilidades, y sus posibilidades también las contribuimos a definir nosotros. Si mañana suspendemos nuestra ayuda militar, tendrán poco que decidir. Por eso digo que hay que perseverar, hay que ofrecer el apoyo Ucrania mientras Ucrania lo necesite.

Muchos líderes occidentales dicen “Ucrania tiene que ganar la guerra”. ¿Qué quiere decir ganar? Yo sé que Ucrania tiene que resistir la invasión rusa. [Volodímir] Zelenski lo ha definido como la vuelta a la línea de frente previa a la invasión, la que había el 24 de febrero. Ya sé que es difícil, pero tiene que evitar que su territorio pase bajo control militar de Rusia.

Cuando se veían los nubarrones de la guerra, lo primero que hice este año, después de la pausa de Navidades, fue visitar el frente del este de Ucrania, en el Donbás, donde hacía unos cuantos años que duraba una guerra de baja intensidad, intermitente pero que todos los días causaba muertos. Me entrevisté con el primer ministro ucraniano, que ya estaba convencido de que el ataque ruso era inevitable. También estaba convencido, con razón, de que nadie mandaría sus soldados a ayudarlos. Pero me dijo: “Por lo menos esperamos que ustedes nos ayuden suministrando las armas que necesitaremos para defendernos”. Quise asegurárselo pero, en ese momento, no lo tenía tan claro.

Ahora estamos en una guerra convencional de gran intensidad, con armas pesadas y consecuencias mortíferas comparables a las que la Segunda Guerra Mundial causó en los mismos escenarios. El compromiso histórico de la UE es apoyar a Ucrania hasta que se llegue a un acuerdo de alto el fuego y a las negociaciones de paz. Pero, como decía, a esas negociaciones Ucrania tiene que llegar en la mejor posición negociadora. Por lo mismo, Rusia no quiere ir a la mesa de negociación hasta que no consiga estar en una posición de fuerza, en la que de momento no está. A día de hoy, Rusia controla aproximadamente un 20% del territorio de Ucrania, que incluye la región de Lugansk, y está concentrada en conseguir el dominio similar de Donetsk, es decir, todo el Donbás.

«Lo decisivo en el plazo más inmediato es el suministro de armas y las sanciones económicas llevadas a cabo por EEUU, Reino Unido, Canadá y por los Estados miembros de la UE. La OTAN no pone sanciones, ni envía armas»

P: ¿Quién está liderando la respuesta a Rusia, las sanciones, el envío de armas? ¿EEUU, la UE, la OTAN?

Lo decisivo en el plazo más inmediato es el suministro de armas y las sanciones económicas llevadas a cabo por EEUU, Reino Unido, Canadá y por los Estados miembros de la UE. La OTAN no pone sanciones, ni envía armas. La OTAN despliega sus tropas allí donde no hay guerra. En Madrid se ha decidido enviar cuatro batallones adicionales, lo cual está muy bien como vía de precaución, pero no es decisivo para la guerra en Ucrania. La OTAN también está acogiendo a países que sienten muy cercana la amenaza de Putin.

En la UE hemos avanzado más rápidamente que nunca. Siempre se puede pensar que se hubiese podido hacer antes con un suministro preventivo de armas antes del inicio de la guerra. Pero ello hubiera sido políticamente imposible de conseguir.

EEUU siempre tuvo el convencimiento de que la guerra iba a ocurrir, y nosotros tuvimos una actitud mucho más precavida e hicimos lo posible para evitarla. Yo mismo dirigí una carta a [Serguéi] Lavrov, firmada en nombre de los Veintisiete, diciéndole que estábamos dispuestos a hablar de lo que Rusia llamada “security concerns”.

P: Lavrov había escrito a cada uno de los líderes de los Veintisiete, pero obtuvo solo una respuesta, la de usted…

R: Creo que fue buena idea contestar con una sola voz en nombre de los Veintisiete. Y no con 27 cartas diferentes diciendo todas lo mismo, sino con una sola en nombre de todos fijando una posición común. Fue un momento álgido en la Política Exterior y de Seguridad Común. Era una carta sustantiva en la que decíamos que estábamos dispuestos a hablar de la indivisibilidad de la seguridad, es decir, que nadie puede aumentar su seguridad a costa de disminuir la de los demás. La respuesta en la prensa de Lavrov fue: “He escrito a 27 responsables políticos y me contesta un burócrata”. Ese burócrata era yo… y allí se acabó el diálogo. Tenía razón EEUU cuando decía que ya habían decidido atacar y que todo era un ballet diplomático para justificarlo.

P: Estuvieron de acuerdo en responder con una sola carta a Lavrov, pero muy poco tiempo antes de la invasión de Ucrania no estaban en absoluto unidos respecto a la relación con Rusia. No pensaban lo mismo un estonio o un polaco que un francés, un italiano o un alemán. ¿Están ya de acuerdo en qué relación debemos tener con Rusia?

R: La relación con Rusia, difícil antes, lo será mucho más después de lo que está ocurriendo. Es como Santo Tomás, cuando pones el dedo en la llaga no puedes dudar de la existencia de una herida. Y una guerra demuestra con toda su crudeza el escenario en el que estamos, nos guste o no. Antes probablemente los que estaban más cerca tenían una experiencia histórica distinta y estaban más dispuestos a creer la inevitabilidad de la guerra. Pero tan pronto como la guerra estalló, las decisiones que tomamos fueron muy novedosas, rápidas y contundentes.

Una cuestión muy novedosa fue el uso de instrumentos como la European Peace Facility [EPF] para financiar el armamento de Ucrania. En un momento dado, en los primeros días de la guerra, me pregunté si estábamos haciendo todo lo posible y si no se podía hacer más. Me pregunté que ya que disponíamos de un fondo, la EPF, pensada para ayudar a financiar el equipamiento de las tropas de los países con los que tenemos acuerdos de cooperación y misiones de entrenamiento, como Malí, Burkina Faso o más recientemente Mozambique, ¿por qué no la podemos usar para ayudar a las fuerzas de Ucrania? Se pudo argumentar que el tratado impide destinar dinero del presupuesto para gasto militar. Pero la EPF es un fondo intergubernamental, con aportaciones voluntarias de los gobiernos de los Estados miembros, y no está sometida a la limitación del presupuesto comunitario respecto a los gastos militares. La decisión se tomó muy rápido y gracias a ella podemos además aumentar la coordinación entre los Estados que suministran armamento a Ucrania.

Seamos conscientes, además, de una circunstancia: las armas que contribuimos a financiar para Ucrania proceden de los stocks militares de los Estados miembros. Estamos en una situación de urgencia y hay que convertir las capacidades financieras en armamento físico que se sepa utilizar y que esté disponible allí donde se necesita. Convertir la ayuda económica en armamento es un proceso mucho más complicado de lo que parece.

«Más de 300.000 rusos, buena parte de ellos profesionales cualificados, han optado por marcharse del país»

P: Se vislumbra ya una preocupación de los europeos por la prolongación de la guerra. En noviembre, además, EEUU tendrá elecciones y Joe Biden puede quedar en una situación de debilidad en el Congreso, con una sociedad extremadamente dividida. Dentro de la UE está siendo difícil avanzar en las sanciones energéticas. El juego largo conviene a Vladímir Putin, pero desgasta a nuestras opiniones públicas.

R: Todo líder político en un país democrático sabe que al final está el voto de los ciudadanos y lo tienen que tomar muy en cuenta. Las democracias son regímenes de opinión pública. No es el caso de la Rusia de Putin. Putin no necesita tener el apoyo de la opinión pública, que ni tiene ni va a tener la posibilidad de expresarse libremente y con conocimiento de causa, entre otras cosas porque esta cortocircuitada la información que le permita calibrar la realidad del conflicto. Y aquellos que estarían en condiciones de hacerlo se están marchando. Más de 300.000 rusos, buena parte de ellos profesionales cualificados, han optado por marcharse del país. Eso debilita a la economía, y también a la sociedad civil, porque son los elementos más dinámicos los que han preferido marcharse y buscarse la vida en otro lugar, porque no quieren hacer la guerra y porque la situación política en Rusia es cada vez más asfixiante, el régimen más autoritario y la represión mayor. Son los regímenes autoritarios los que lanzan esa clase de guerras, porque les importa más el mantenimiento de su sistema político y la realización de su concepción histórico-identitaria que el bienestar de su pueblo.

Por tanto, la opinión política de los rusos no tiene posibilidades de formarse ni de expresarse para hacer que Putin pare su guerra. Pero, en cambio, si dentro de poco la opinión pública de los estadounidenses se traduce en una composición distinta de las cámaras en EEUU, está claro que la posibilidad de acción del presidente Biden va a ser diferente. Ahora tiene mayoría, pero hay elecciones de medio mandato y la situación podría ser distinta. Por eso me he preguntado antes qué habría hecho Europa o qué hará Europa en un escenario distinto para la unidad transatlántica.

Borrell, Ursula Von der Leyen y Volodímir Zelenski en Kiev (8 de abril de 2022). COMISIÓN EUROPEA

P:¿Y qué haría Europa?

R: En lo que a mí se refiere, la respuesta debería ser la misma: habría que apoyar a Ucrania, con EEUU o sin ellos.

Creo que los europeos tenemos una obligación con Ucrania. Tenemos con Ucrania el acuerdo de asociación más amplio y extenso que con ningún país en el mundo. Hemos invertido en Ucrania 14.000 millones de euros desde los tiempos de Crimea [2014]. Estamos presentes. Teníamos en Ucrania una misión de asesoramiento en materia de seguridad y les hemos ayudado a resolver sus problemas estructurales de lucha contra la corrupción y establecer un sistema plenamente democrático. Si a la hora en que son invadidos por Rusia no damos un paso al frente, limitado, porque insisto en que el límite está en la no beligerancia, no podríamos pretender ser un actor geopolítico. La mayoría de los Estados europeos, cada uno por su cuenta, no pueden serlo, porque son demasiado pequeños para ello. Es nuestra unidad lo que nos da la capacidad de serlo.

P: Hemos hablado también que en algún momento se llegará a un alto el fuego y se abrirá una negociación. ¿Qué se está haciendo en el campo de la diplomacia?

R: Son muchos los que intentan que Rusia se siente a negociar. El último ha sido el presidente de Indonesia, donde acabamos de celebrar la reunión del G20. Todos los líderes europeos que tienen línea directa con el Kremlin la han usado, o han ido o le han llamado. El último líder europeo en ir a Moscú fue el canciller austríaco. El secretario general de Naciones Unidas también ha ido a Moscú. El presidente de la Unión Africana le ha contado personalmente a Putin las dramáticas consecuencias que tiene para ellos el conflicto. Se utilizan todos los canales posibles para intentar convencerle de que debe parar la guerra y sentarse a negociar. La respuesta ha sido siempre la misma: voy a continuar hasta conseguir mis objetivos militares. Sin decir cuáles son, pero que probablemente ya no sean los mismos que cuando la empezó.

En estas condiciones, la actividad diplomática tiene sus límites, esperemos que en los próximos días la ONU consiga al menos un acuerdo para poder exportar el grano de Ucrania que Rusia bloquea.

P: ¿Quienes se sentarán en esa futura mesa de negociación? Al poco de comenzar la guerra, usted apuntó que China debía tener el papel protagonista. ¿Sigue pensando así?

R: Una cosa es mediar y otra influir o hacer presión. China tiene una enorme influencia sobre Rusia que podría usar si quisiera. En un momento dado, pude pensar que China podía jugar un papel de mediador en la búsqueda de solución del conflicto, pero esto ha quedado descartado por los hechos. Después de la firma del tratado de amistad “sin límites” entre Rusia y China, pocos días antes de iniciar la guerra, China ni quiere ni puede ser mediador, en el sentido del honest broker que tiene la confianza de las dos partes. En la cumbre UE-China, el presidente chino lo dejó muy claro: nuestra amistad con Rusia no tiene límites, no vamos a apoyar militarmente a Rusia –algo es algo–, pero no vamos a participar en las sanciones ni vamos a influir sobre Rusia en el sentido que ustedes nos piden.

¿Quién se va a sentar a negociar? Pues obviamente Rusia y Ucrania. Y la ONU debería jugar su papel de gran organización multilateral para impulsar esa negociación. No cabe descartar tampoco un posible papel para la OSCE.

P: ¿Y la UE?

R: Cuando la guerra no había estallado y se estaba hablando de redefinir la arquitectura del sistema de seguridad en Europa, dije que es un problema que afecta fundamentalmente a la UE. Por tanto, redefinir el sistema de seguridad en Europa no puede hacerse sin nosotros. En esa mesa sí tenemos que estar. En la mesa de negociación entre Rusia y Ucrania estarán los que ellos decidan.

P: ¿Qué nueva arquitectura de seguridad europea debe salir de la guerra y cuál será el papel de Rusia?

R: Teníamos un sistema de seguridad construido desde hace décadas que poco a poco se ha ido dinamitando, no solamente desde el lado ruso, también desde EEUU, con el abandono por parte de Trump de tratados que eran piezas fundamentales de esta arquitectura, en algunos casos con buenas razones, por el incumplimiento de la otra parte. Pero lo que está claro es que ni uno ni otro, a partir de un cierto momento, confiaban ya en un sistema que se ha desarticulado. Ahora, con este cambio tectónico que representa el ataque de Rusia a Ucrania, nos hemos quedado sin nada. Habrá que recomponerlo. Pero ¿somos conscientes de lo que significa recomponer un sistema de seguridad en Europa del que forme parte –porque si no, no es un sistema– un país como Rusia, embarcado en la destrucción sistemática de un vecino como Ucrania? Porque más que una guerra de conquista, está en una guerra de destrucción. No va a ser fácil volver a recuperar la confianza mínima para sentarse a reconstruir un sistema de seguridad colectiva.

P: En esta guerra de destrucción rusa, casi de tierra quemada, ¿habrá que juzgar eventualmente los crímenes de guerra rusos a través de la ONU y de la Corte Penal Internacional?

R: Ahí está el fiscal de la Corte Penal Internacional [CPI], a quien apoyamos financieramente para que pueda hacer su trabajo. Los tribunales necesitan pruebas, hechos constatables. Está buscando evidencias para abrir procedimientos judiciales contra los responsables. Nosotros vemos las imágenes, pero tiene que haber alguien que levante atestados y recolecte las pruebas necesarias para poder calificar de crimen de guerra lo que ha ocurrido y proceder a actuar judicialmente. Se dirá que Rusia no es parte de la CPI y EEUU tampoco. Sí, pero la CPI tiene la obligación de investigar y para eso fue creada. Lo hizo con la ex Yugoslavia y, al final, alguien fue condenado por sus actos. Ante lo que está pasando en Ucrania, dejémosle y ayudémosle a que haga su trabajo.

La Unión Europea no será la misma

P: Una UE que arma a un país en guerra en territorio europeo es una UE muy distinta. ¿Qué UE se está configurando?

R: Antes de la guerra de Ucrania los Tratados de la Unión ya definían el programa a desarrollar. El Tratado de Lisboa afirma que los europeos quieren construir capacidades de defensa comunes que pueden acabar, si así lo deciden por unanimidad los Estados miembros, en un sistema de defensa común. Una cosa es tener capacidades de defensa comunes y otra es tener un sistema de defensa común. El tratado propone construir una Europa de la seguridad y la defensa, y se le encarga al alto representante para la Política Exterior y de Seguridad Común que la impulse hacia el objetivo final que los Estados determinen. Pero los pasos que hemos ido dando en esta dirección han sido tímidos porque no había una urgencia. Ahora sí la hay y recordamos lo que los informes de la Agencia Europea de Defensa [AED], que dirijo como alto representante, llevan diciendo desde 2008 a 2014: toda Europa se ha estado desarmando, reduciendo su gasto militar y más aún su inversión en nuevas capacidades. Ahora de lo que se trata es de analizar la evolución de la capacidad defensiva de los Estados europeos en su conjunto.

En el Consejo Europeo de Versalles [10-11 de marzo de 2022], los jefes de Estado y de gobierno pidieron que se analice lo que se llama defense gaps, es decir, las carencias y duplicidades de la capacidad defensiva de Europa. Por fortuna, la EDA viene realizando desde hace años esos análisis, a los que no se ha prestado la suficiente atención. Y me culpo por ello, porque era mi responsabilidad, y la de mis antecesores, que estos estudios, en los que se invierte mucho tiempo y esfuerzo, fueran conocidos al máximo nivel de los dirigentes políticos europeos. Parecía como si la AED, a la que el Tratado de Lisboa le encarga ese trabajo, hubiese sido inaudible.

Pero la razón de fondo, como decía antes, es la falta de sentido de urgencia en una Europa que había conseguido hacer que la guerra, y por tanto las capacidades para hacerla, estuviera fuera de su imaginario colectivo y de las preocupaciones prioritarias de sus dirigentes. Ahora, la guerra de Ucrania ha cambiado todo esto.

P: ¿Qué contribuciones concretas hace la Agencia Europa de Defensa?

La AED, cuyo consejo está formado por los ministros de Defensa de los Estados miembros, elabora dos informes principales. El Coordinated Annual Review on Defence (CARD), que es un análisis detallado de las capacidades militares de los Estados miembros, país por país. Y el Capability Development Plan (CDP), que propone las políticas que habría que desarrollar para eliminar duplicidades y solventar las carencias, aquellas capacidades que necesitamos y no tenemos, como por ejemplo en air refueling (reabastecimiento en vuelo), como se vio durante la guerra en Libia, en drones, en servicios de inteligencia o incluso en los niveles de stocks de municiones. También tenemos muchas duplicidades. Todo el mundo cita ahora cuántos tipos diferentes de carros de combate tenemos, o de cazas o de tipos de barcos de guerra en comparación con EEUU. Evidentemente, tenemos una extraordinaria variedad que dificulta la interoperabilidad de los ejércitos europeos y eleva los costes de producción y de mantenimiento.

La primera condición para resolver un problema es tomar conciencia de él y ahora la tenemos.

«Que Alemania haya salido de su torpor militar es una muy buena noticia»

P: Los asuntos de defensa no solo se han puesto en el centro del debate público, sino que hay unos compromisos de gasto en países como Alemania, también en España, y una nueva posición de Dinamarca en la política europea de defensa. Pero el cambio sustantivo es el enorme aumento del presupuesto de defensa en Alemania. ¿Vamos en la dirección correcta para crear una verdadera defensa europea?

R: Depende de cómo se haga. Es una condición necesaria, pero no suficiente. Que Alemania haya salido de su torpor militar y de repente su canciller haya propuesto y su Parlamento aprobado aumentar su gasto en defensa en 100.000 millones de euros –aunque sin saber aún cuándo ni cómo– es una muy buena noticia. Porque no todos los países han reducido igual su gasto militar, algunos lo han reducido mucho y otros no tanto, como por ejemplo los Bálticos o Francia. Pero que el gran país que es Alemania, tan condicionado por su pasado reciente, tome conciencia de la necesidad de aumentar sus capacidades militares (en castizo podríamos decir “esto se pone feo, vamos a tener que armarnos”), es una buena noticia porque va a tener un efecto arrastre en todos los demás. Pero si todos los Estados aumentan su gasto militar de una forma homotética respecto a las capacidades que ya tienen, no haremos sino aumentar las duplicidades sin reducir los gaps.

De lo que se trata no solo es de gastar más, sino gastar mejor y para eso hay que hacerlo de forma más coordinada. Más que gastar, es necesario fijarse en la inversión en nuevas capacidades que incorporen las tecnologías disruptivas que están definiendo los ejércitos del mañana.

Hacerlo no es fácil. Siempre pongo la comparación con la construcción de la moneda única. Para construir la moneda única pasamos por un largo ejercicio de armonización de las políticas monetarias. Con la moneda única tuvimos que definir una senda que fijaba las desviaciones máximas de una serie de parámetros macroeconómicos, eso que se llamaba la “serpiente en el túnel”. Y tardamos mucho en pasar de una moneda común, el ecu, pero no única porque cada Estado seguía teniendo la suya, a una moneda, el euro, no solo común sino única porque no hay otra. En materia de defensa, y también de política exterior, estamos todavía en la fase de forjar elementos comunes… No resulta fácil decirles a los Estados cosas como, por simplificar, “usted tiene demasiados submarinos y pocos tanques”. Determinar de común acuerdo lo que cada uno tiene que hacer para que el resultado no tenga duplicidades ni carencias es políticamente muy difícil. Pero si no lo hacemos, insisto, si cada uno aumenta por su cuenta su actual gasto, desde el punto de vista de las capacidades de defensa europeas será un despilfarro, porque no vamos a aumentar la capacidad operativa del conjunto, que es de lo que se trata. Y de que ese conjunto disponga de capacidades que puedan ser movilizadas de forma común.

Lo dice el tratado: la UE no tiene capacidades militares. Los Estados miembros proveerán. Si la Unión quieren movilizar una fuerza militar, tiene que contar con que los Estados miembros se la aporten. Pues vamos a ver de qué forma pueden proveer. En Bruselas no tenemos capacidades militares pero sí asesores militares. Hemos tenido los battle groups, que nunca han funcionado por la sencilla razón de que, como dicen los expertos militares, es la misión lo que determina la fuerza y no la fuerza la que determina la misión. Y a veces nos hemos encontrado frente a misiones para las cuales los battle groups disponibles eran inadecuados. Si hay que intervenir en el desierto, no lo puedes hacer con una fuerza anfibia. Si hay que hacer una misión en el Congo, no lo puedes hacer con un regimiento de infantería alpina. Tenemos que tener capacidades adaptadas a la misión, no las que en ese momento estén “de guardia”.

Borrell con los comiarios de Competencia, Margrethe Vestager, y Mercado Interior, Thierry Breton, en Bruselas (18 de mayo de 2022). COMISIÓN EUROPEA

P: Aquí además hay una capa extra de complejidad que es la OTAN. ¿Cómo se integra la Política Común de Seguridad y Defensa con la OTAN?

R: Si los Estados miembros creyeran que todos sus problemas de defensa los resuelve la OTAN, no habría en el tratado los artículos relativos a una defensa común. Si todo el mundo dijera “para comunitarizar capacidades de defensa tenemos la OTAN y con esto nos vale, no necesitamos nada más”, entonces nos hubiéramos ahorrado unas cuantas páginas del Tratado de Lisboa. Pero ese tratado expresa la voluntad de construir una estrategia de defensa europea que pueda evolucionar hacia lo que se quiera, pero que pasa por armonizar nuestras capacidades militares y poder tener la capacidad de desplegar misiones en el mundo, que pueden ser incluso misiones de combate. Nunca lo hemos hecho, pero no está excluido.

El tratado define qué clase de misiones puede desplegar la UE. Y sí, entre ellas están las misiones de combate. Los que redactaron el Tratado de Lisboa, es decir, todos los Estados miembros, entendieron que, además de la OTAN, había que prever la necesidad y la posibilidad de que la UE actuara por su cuenta en determinadas circunstancias y para determinados objetivos.

P: El Tratado de Lisboa dice muchas cosas, pero luego tenemos la realidad. En la realidad estamos viendo que no hay alternativa a la OTAN para la defensa territorial de Europa. También estamos viendo que ante una amenaza como la actual, dos miembros de la UE, Suecia y Finlandia, han solicitado su entrada en la Alianza Atlántica. Todo ello pese a que el artículo 42.7 del Tratado de Lisboa contempla la defensa mutua.

R: Para la defensa territorial de Europa no hay más alternativa que la OTAN, nadie pretende otra cosa. No sé cuántas veces ni cuánta energía intelectual he empleado en explicar que no se trata de construir una alternativa europea a la OTAN. Pero prepararse para afrontar situaciones que la OTAN no va a resolver no va en contra de la Alianza Atlántica. Y si los europeos desarrollan capacidades defensivas más fuertes, eso hará a la OTAN más fuerte.

P: Ese es el objetivo del Strategic Compass…

R: En efecto, la Brújula Estratégica hace un análisis de las amenazas potenciales para Europa y de qué manera los europeos pueden y deben prepararse para hacerles frente de forma complementaria, no alternativa, a la OTAN. Eso despierta en unos más interés que otros, porque algunas amenazas unos las sienten más cerca que otros. La Brújula Estratégica cita 80 acciones con un calendario de ejecución y veremos qué es lo que somos capaces de hacer o qué es lo que somos capaces de hacer que hagan, porque, a fin de cuentas, son los Estados miembros los que tienen que hacerlo. Desarrollar ejercicios militares conjuntos de las fuerzas armadas europeas, cosa que no ha ocurrido nunca, parece que es útil si queremos garantizar su interoperabilidad. Son pasos que hay que dar para avanzar en la dirección de una cierta capacidad de acción colectiva. Para lo cual, primero, hay que tener capacidades de acción individual. Empecemos por eso. Pero hagámoslo con el norte –de ahí el término brújula– de que cada Estado miembro no está solo y no es solo un miembro de la OTAN, sino que es miembro de una comunidad que, sin ser una alianza militar, tiene una voluntad expresa y manifiesta de construir capacidades comunes de defensa.

«La interdependencia no solo ha sido un factor de estabilización, ahora se ha convertido en un arma, un elemento de coacción»

P: ¿El impulso de la defensa común redundará en una política exterior común más robusta?

R: Todo depende del alcance que se quiera dar a esta política exterior. Se puede imaginar una política exterior sin tener una capacidad coercitiva de tipo militar. Hasta ahora, la UE ha tenido una política exterior basada en la proyección fuera de sus fronteras de sus políticas interiores. Es decir, se influye en el mundo a través del comercio, de la interdependencia que eso crea y que se supone que es un factor de estabilización, y a través de la extensión de los sistemas políticos basados en libertades y derechos. Nosotros defendemos nuestro sistema político, y somos grandes difusores de las ventajas del intercambio, que creemos conduce a una interdependencia que evita los conflictos. Nuestro objetivo ha sido promover los derechos humanos y defender el libre comercio, que no es poca cosa. Hasta ahora ha sido efectivo, pero ya muestra sus límites, porque cuando predicas la defensa de los derechos humanos te encuentras con las reticencias naturales de algunos regímenes políticos que niegan abiertamente el derecho a interferir en sus asuntos, a veces recordándote que el historial de los europeos en materia de defensa de derechos humanos deja bastante que desear. Y luego porque la interdependencia no solo ha sido un factor de estabilización, sino que ahora se ha convertido en un arma, en un elemento de coacción. El ejemplo más claro es la dependencia energética de Rusia. Uno puede preguntarse cómo es que desde 2014, cuando empezamos a decir que había que reducir la dependencia energética de Rusia, no hemos hecho sino aumentarla año tras año, unos más que otros, hasta llegar a una situación de extrema vulnerabilidad que ahora todos estamos de acuerdo que hay que reducir.

Pero hacerlo va a tener unos costes. De ahí la dificultad de las discusiones sobre los paquetes de sanciones, porque a unos países les cuesta más adaptarse que a otros. Está claro que para España prescindir del gas ruso no es un gran problema, pero para Alemania sí lo es. Más todavía para países sin acceso al mar muy dependientes de gaseoductos procedentes de Rusia. Ese coste habrá que pagarlo. Tarde o temprano esa interdependencia se habría manifestado de forma tan crítica como ahora. La guerra en Ucrania ha acelerado este proceso y lo ha manifestado en toda su crudeza.

P: En el nuevo escenario global todos los vectores de la acción exterior son importantes, no solo el comercio o la cooperación, sino también la política energética, la tecnológica o la migratoria. Esto multiplica la complejidad de hacer política exterior común con 27 países y con el actual sistema de toma de decisiones por unanimidad…

R: Un cambio en el sistema de toma de decisiones cambiaría el escenario de juego. La unanimidad equivale a que todos tiene derecho al veto para todo. Con el veto, el que no está de acuerdo se sienta en su rincón y espera a que vengan otros a convencerlo, lo que significa hacerle concesiones. Si hubiera una negociación para construir mayorías cualificadas, todos tendrían la necesidad de participar en ella y nadie se sentaría en un rincón diciendo “ya vendrán”. Pero eso que es predicable de la política exterior, es aplicable a otros pilares de la UE, como la política presupuestaria, que también requiere unanimidad. Curiosamente, la política comercial, que es una pieza fundamental en la política exterior, aunque algunos no lo quieran reconocer, se decide por mayoría cualificada, probablemente porque cuando se acordó hacerlo así el comercio era básicamente un comercio intraeuropeo y el mundo no se había globalizado como ahora. Si ahora hubiese que decidir si los acuerdos comerciales requieren unanimidad o mayoría cualificada, estoy seguro que los Estados miembros no aceptarían la mayoría cualificada, porque el comercio se ha vuelto demasiado importante y tiene una dimensión política mucho mayor que en los tiempos fundacionales.

P: El debate sobre la necesidad de reformar los tratados se ha abierto de nuevo. Lo han expresado de distinta manera Mario Draghi y Emmanuel Macron, entre otros líderes, que señalan el sistema de toma de decisiones, el veto específicamente, como un gran impedimento para la acción de la UE como actor global.

R: Pero no es solo en política exterior. Si no lo eliminamos en el presupuesto, a la hora de asignar un modesto 1% del PIB, ¿cómo pretendemos eliminarlo de algo mucho más existencial, como es la actuación de la UE en el mundo?

P: En el escenario actual, ¿adónde cree que va el debate sobre la reforma de los tratados y el veto?

R: Soy veterano de la anterior convención, un padre de la non nata Constitución Europea, sé lo que costó y cómo acabó. Por una parte, estoy absolutamente convencido de la necesidad de reformar los tratados y, por otra, sé lo difícil que es. Pero hay que intentarlo. Entre otras cosas, porque a 27 ya es muy difícil funcionar, si tuviéramos seis o nueve Estados miembros más, entonces sería completamente imposible que la UE funcionase con el actual sistema.

La adhesión, ¿promesa o frustración?

P: Hemos admitido la candidatura de Ucrania en la UE. ¿Es la adhesión de Ucrania una perspectiva realista? Y el resto de candidatos, ¿tienen un horizonte claro para la adhesión?

R: Nuestra política de vecindad y de ampliación tiene que ser revisada. No podemos seguir teniendo una política basada en una promesa de adhesión que tarda tanto en cumplirse que conduce a un impasse y crea mucha frustración. A Macedonia del Norte o Albania les hemos reconocido su condición de países candidatos hace 12 años y no hemos abierto las negociaciones. Todo el empeño que tengo en este momento es conseguir que haya una conferencia intergubernamental que permita abrir el proceso de negociación con estos dos países. Ahora, con nuevos candidatos, todo se complicará más. Por eso surgen las ideas sobre algo nuevo, un in between entre ser Estado miembro y ser candidato pero no todavía miembro. Esta es la propuesta de la Comunidad Política Europea lanzada por el presidente Macron y otras personas que empiezan a pensar que Europa tiene una dimensión política mayor que la que le dan los Estados miembros. Pero apenas empezamos a hablar de eso ahora.

P: ¿Se trata de crear una esfera de influencia para la UE?

R: Las esferas de influencia, o mejor dicho las áreas de influencia, se refieren a la capacidad de una gran potencia de ejercer un cierto derecho a limitar las decisiones soberanas de los Estados de su vecindad. Y no se trata de eso. Se trata de un proceso de aproximación gradual de países unidos por una misma concepción de la forma de organizar la vida política y económica. Eso sí que sería útil porque en el fondo lo que ya estamos viviendo es una competición a escala mundial entre sistemas políticos, entre qué sistema político es más eficiente para resolver los problemas de la gente. Nosotros lo tenemos claro. ¿Lo tiene igual de claro todo el mundo? Creo que no. Escuchan mucho la narrativa china y rusa. Nosotros creemos que nuestro sistema es mucho más eficiente desde el punto de vista de la combinación de libertades políticas, progreso económico y cohesión social. Pero los hechos se pueden contar de maneras muy diferentes, y nosotros no invertimos bastante en narrativa. Desde luego, mucho menos que nuestros competidores. Además, hay muchos países del mundo donde los derechos políticos son meramente formales, los derechos económicos no son muy importantes y los derechos sociales, inexistentes. De ningún modo hay que minusvalorar la batalla de narrativas.

Para qué sirve un alto representante

P: Usted ha sido ministro de distintas carteras, incluyendo ministro de Exteriores. También ha sido presidente del Parlamento Europeo. Conoce por tanto a la perfección la dimensión nacional-intergubernamental y la comunitaria. ¿Qué es más difícil en su posición de alto representante y vicepresidente de la Comisión Europea, trabajar con los países miembros o con las instituciones?

R: Todo en la UE es un juego de equilibrios múltiples entre instituciones y Estados. Y no debemos olvidar que la UE funciona sobre la base de dos pilares: el pilar intergubernamental y el comunitario. Lo que sigue siendo competencia estatal y hay que ponerse de acuerdo entre los Estados y lo que se ha convertido en competencia común y administra la Comisión. Precisamente porque existen estos dos pilares, se pensó en crear una figura –que tengo el honor de personalizar– que coordine las relaciones exteriores dentro de la Comisión y haga de puente entre la Comisión y el Consejo. Y para eso preside el Consejo en su formación de Exteriores, Defensa y Cooperación. Recordemos que la política exterior, lo que se dice política exterior, solo la tienen los Estados y por eso la política exterior de la UE sigue siendo una competencia exclusiva de los Estados miembros.

La actual Comisión tiene la ambición de ser geopolítica –y yo me alegro de que lo quiera ser porque soy vicepresidente de la Comisión–, pero la política exterior y la política de defensa son competencia de los Estados miembros. La Comisión no tiene política exterior porque que no es un Estado. La Comisión, como institución de la UE, tiene relaciones exteriores, que es algo diferente. Cada política comunitaria tiene obviamente una dimensión exterior, como la política de desarrollo o la comercial. Por eso la Comisión desarrolla relaciones exteriores, como no podría ser de otra manera, y por eso había, y hay, un vicepresidente encargado de coordinar las relaciones exteriores de la Comisión. Pero las relaciones exteriores son una cosa y la política exterior otra. Por eso en los tiempos en los que había un alto representante del Consejo Europeo y un comisario encargado de las relaciones exteriores, resultaba difícil para el resto del mundo saber quién hacía qué. Hacía tiempo que preguntaban por el número de teléfono de Europa…

De ahí surge la idea de unificar ambas funciones en una misma persona. Le ponen dos sombreros y le dicen “usted es vicepresidente/a de la Comisión, encargado de coordinar las relaciones exteriores de la Comisión no solo entre ellas sino, sobre todo, con la política exterior de los Estados miembros. Y además tiene usted que ponerlos de acuerdo para que, por unanimidad, fijen la política exterior de la UE”. Es evidente que eso no es fácil y además, diga lo que diga el tratado, depende de la voluntad política y personal de todos los actores del complejo entramado institucional europeo.

Borrell, en una reunión con el ministro de Exteriores iraní, Hossein Amir-Abdoulahian, en Teherán (25 de junio de 2022). COMISIÓN EUROPEA

El mundo más allá de nosotros

P: Desde el 24 de febrero parece que hemos dejado de ver el resto del mundo, pero no podemos engañarnos; buena parte de los países no piensan como nosotros, ni en cuanto a las sanciones ni sobre Rusia. El multilateralismo está en mínimos, empezando por la preocupante situación de Naciones Unidas. En algún momento habrá que reconstruir el multilateralismo y no podremos hacerlo sin una aproximación diferente al mundo fuera de la órbita euroatlántica: África, América Latina, las distintas regiones de Asia, India, donde se está produciendo algo parecido a un resurgimiento de los No Alineados. ¿Podemos permitirnos perder nuestro poder blando precisamente en este momento?

R: Hay que construir un nuevo multilateralismo porque el que teníamos no ha resistido el cambio en la distribución del poder. China es una gran potencia y lo va a ser más. Por su dimensión, por la velocidad de su crecimiento, por su herencia cultural y por la particularidad de su sistema político, reclama su papel de gran potencia y es lógico que así sea. Hay que intentar influir en cómo ejercerá ese poder. No les falta razón cuando dicen que el reparto del poder en las instituciones multilaterales es una herencia de la Segunda Guerra Mundial, en un momento que no tiene nada que ver con la situación actual. No solo China pide cambios. Muchos países del G20 lo han pedido estos días en la ministerial de Bali. Hay que reformar ese reparto del poder porque la prosperidad económica y la capacidad económica, científica y tecnológica no es la misma, y porque hoy no tenemos los mismos problemas que 75 años atrás. Por ejemplo, el cambio climático no existía en los tiempos de Bretton Woods. Ahora en la UE estamos tratando de desarrollar dos ejes de actividad diplomática, la climática y la tecnológica, porque las dos cosas van a gobernar el mundo de mañana.

Hay que reformar el multilateralismo y muchos países –no les llamaré no alineados en el sentido de Tito– no quieren tomar partido. Ahora se les llama o se llaman el Global South [Sur Global]. Son un conjunto heterogéneo pero muy importante, empezando por el número de habitantes que totalizan. Fíjese cómo en la última reunión del Commonwealth en África fue muy difícil tratar la cuestión de Rusia y Ucrania, y no se hizo de forma satisfactoria para los países occidentales. Participé en Panamá en la reunión de los países de América Central y el Caribe y no se pudo aprobar la misma resolución que se votó en la ONU. Un país como Marruecos no ha participado en ninguna de las tres votaciones de condena de la invasión de Ucrania por Rusia en la ONU. Senegal y Suráfrica se han abstenido. Y las razones que esgrimen para votar de una manera u otra no tienen nada o poco que ver con Ucrania.

En la cumbre del G20 de Bali he tenido ocasión de hablar con bastantes ministros de Asuntos Exteriores de este Sur Global y mi percepción es que sus posiciones obedecen a múltiples razones, como la voluntad de mantener buenas relaciones con Rusia, a quien compran alimentos y/o armamento, la permanencia de un sentimiento de gratitud histórica hacia Rusia por su ayuda en los respectivos procesos de independencia, o la reticencia a alinearse con los países que es su día fueron potencias coloniales. Nuestra actividad diplomática tiene que ser mucho más intensa y explicarnos mejor, porque seguimos teniendo una cierta visión eurocéntrica del mundo que muchos no comparten.

P: El lenguaje del poder que están hablando ahora los europeos, y la cohesión con EEUU, ¿no van en contra de la capacidad de la UE para promover la necesaria reforma del multilateralismo?

R: Bueno, tampoco nos hemos revestido de un poder duro. Reconozcamos los pasos que hemos dado, pero también seamos conscientes de nuestras limitaciones.

En Europa hemos sido líderes tecnológicos, aunque en algunos sectores hemos dejado de serlo, y por eso hemos podido tener un poder regulador, fijando los estándares, el famoso “Brussels effect”. Es el poder normativo. Pero ese poder normativo ante una guerra… El poder normativo no resuelve la estabilización del Sahel, donde hemos ido perdiendo influencia. Primero en República Centroafricana, ahora en Malí, y ya veremos lo que pasa después. Y todo eso a pesar de que hemos tenido más presencia militar que en ninguna otra parte.

«Nuestra actividad diplomática tiene que ser mucho más intensa y explicarnos mejor, porque seguimos teniendo una cierta visión eurocéntrica del mundo que muchos no comparten»

P: En cuanto a nuestra relación con China, ¿hasta qué punto va a depender de lo que suceda en Ucrania?

R: La guerra va a condicionar la relación de Rusia con China. Cuanto más débil sea Rusia, más se va a apoyar en China. Aunque es una pareja muy desequilibrada en lo económico. La economía rusa es de la talla de Italia y lleva muchos años estancada y con una demografía decadente. Por nuestra parte, estamos intentando mantener con China una relación diferenciada.

P: Pero uno de los objetivos de Europa respecto a Rusia es la desconexión total y enviar a la economía rusa fuera del ámbito moderno, porque la desconexión tecnológica es brutal…

R: Como he mencionado antes, claro que queremos debilitar la economía rusa. Comparado con el año anterior, en mayo de 2022 la producción rusa de coches ha caído un 97%, la de cables de fibra óptica, un 81%, la de grandes electrodomésticos como neveras y lavadoras, un 58%, y la de motores eléctricos, un 50%. En la carcasa oxidada de un tanque ruso se ve la cantidad de componentes tecnológicos occidentales que tiene. Ya no podrá seguir contando con ellos. Las medidas restrictivas que se han adoptado buscan y están logrando condicionar su capacidad económica, financiera, industrial y tecnológica.

P: Esta guerra tiene otros efectos colaterales. ¿Qué va a pasar con el acuerdo con Irán? Antes de la guerra de Ucrania el acuerdo estaba prácticamente cerrado, ahora está detenido.

R: Como coordinador de las negociaciones del JCPOA [siglas del acuerdo nuclear con Irán], responsabilidad que heredé de mis predecesoras en el cargo, he dedicado mucho tiempo y energía política para intentar revivir ese acuerdo que funcionaba bien hasta que Trump lo denunció unilateralmente. Gracias a él, Irán no ha llegado a ser una potencia militar nuclear. Y ahora, además, nos vendría bien que Irán pudiese volver al mercado del petróleo contribuyendo a aumentar la oferta rebajando los precios, también como alternativa al petróleo ruso que no queremos comprar. El obstáculo final, que no tiene nada que ver con el pacto nuclear, es la calificación de la Guardia Revolucionaria iraní como organización terrorista por parte de EEUU. Lo decidió Trump muy al final de su mandato, dejando un obstáculo adicional para revivir el acuerdo. Esta cuestión, y otras de menor calado político, ha impedido un acuerdo que, en lo que se refiere a su dimensión nuclear y económica, estaba prácticamente cerrado desde hace meses. Creo que estamos llegando al final del camino. No puedo ni debo decirle mucho más, pero a nadie se le escapa la importancia de que Irán sea o no una potencia nuclear.

P: Estamos en un momento de personalidades muy definidas en la UE: Emmanuel Macron, Víktor Orbán, Kaja Kallas, Mario Draghi, Olaf Scholz, Pedro Sánchez… También en las instituciones, como Ursula Von der Leyen o usted mismo. ¿Cree tenemos los liderazgos adecuados para la transformación que precisa la UE internamente y como actor global?

R: La presidencia francesa ha sido muy activa. Se ha encontrado con un panorama completamente distinto al que tenían previsto. No creo que sea un problema de falta de liderazgo personal, del hombre o la mujer providencial que marca el camino a seguir a los pueblos de Europa. El liderazgo es necesario, sí, pero hace falta sobre todo la voluntad política de los gobiernos en algo cada vez más difícil, que es, a fin de cuentas, renunciar a elementos de su soberanía. O mejor dicho, más que renunciar a elementos de soberanía, la palabra adecuada es comunitarizarla o compartirla con los demás.

Con el euro, hemos comunitarizado un elemento fundamental de la soberanía, la moneda. Las fronteras son otro elemento fundamental de la definición de la soberanía estatal y con Schengen las hemos suprimido, convirtiendo las fronteras exteriores de cada Estado en la frontera común de la Unión. El tercer elemento de la soberanía es el de la política exterior y la defensa. Con ellas estamos tocando la fibra más sensible de la soberanía de cada país que, además, está profundamente anclada en sus tradiciones. Hay países que han pasado por experiencias bélicas que les ha vacunado contra toda aventura militar, como es el caso de Alemania. Otros sienten peligros inminentes a los que ya se enfrentaron en el pasado reciente. Finlandia, un país mucho más pequeño que España, tiene 300.000 militares, muchos más que nosotros. La historia y la geografía siguen siendo trascendentales y cada Estado europeo tiene las suyas. Por eso es tan importante construir una cultura estratégica común, que es como nos definimos con respecto a los demás. Es necesaria para poder construir una política exterior y de seguridad común.