La cuestión polaca en Europa

La historia europea se ha topado en varias ocasiones con la “cuestión polaca”. No siempre ha acabado bien, sobre todo para Polonia. En esta ocasión, el conflicto que enfrenta al gobierno polaco, dirigido por el partido populista Ley y Justicia (PiS), con las instituciones de la Unión Europea y la mayoría de sus Estados miembros es poco probable que acabe en un derramamiento de sangre, pero sigue siendo peligroso.

La Comisión Europea y el Tribunal de Justicia de la UE (TJUE) han establecido que las recientes reformas del poder judicial polaco socavan la independencia de los tribunales y el principio de separación de poderes; entre estas reformas, destaca la creación de un órgano disciplinario bajo control político que puede censurar a los jueces polacos. El Tribunal Supremo polaco, por su parte, ha respondido que la normativa europea es incompatible con la Constitución del país. Lo que hace que la cuestión sea especialmente complicada es que tiene tres dimensiones.

En primer lugar, está la dimensión jurídica.

La supremacía del Derecho de la UE sobre el Derecho nacional es una piedra angular aceptada del sistema europeo. Sin ella, el mercado único se vería privado de certeza jurídica y la UE sería igual que otras organizaciones internacionales. Este principio implica que las decisiones del TJUE no pueden ser impugnadas por los tribunales nacionales. ¿Aclara esto la cuestión? No del todo, porque no aclara qué ocurre si el conflicto percibido es entre la legislación europea y la constitución de un Estado miembro.

Los Estados miembros de la UE son, después de todo, naciones soberanas y la constitución es su ley suprema, que no conoce mayor autoridad. Sin embargo, el tratado que encarna el principio de la primacía del Derecho europeo ha sido ratificado según los procedimientos constitucionales de cada país y, por tanto, se considera compatible con su constitución. ¿Y si las instituciones europeas se extralimitan en sus competencias? La UE no es una federación con una división de poderes claramente definida; los poderes de que gozan sus instituciones proceden de los Estados miembros. Sin embargo, el único órgano facultado para determinar si las instituciones de la UE se han extralimitado en sus competencias es el TJUE.

En la práctica, un conflicto entre la legislación europea y una constitución nacional, si se produjera, adoptaría inevitablemente la forma de un conflicto entre el TJUE y un tribunal constitucional nacional. Algunos tribunales constitucionales –en Alemania, Italia, Francia y otros países– han desarrollado una doctrina (el tribunal italiano la denomina “contralímite”) según la cual, aunque se acepte el principio de primacía, las decisiones del TJUE pueden ser impugnadas si se considera que contradicen un principio fundamental consagrado en la constitución nacional.

«Los poderes de que gozan las instituciones europeas proceden de los Estados miembros; sin embargo, el único órgano facultado para determinar si las instituciones de la UE se han extralimitado en sus competencias es el TJUE»

El Tribunal Constitucional Supremo alemán (Bundesverfassungsgericht o BVG) ha recorrido un camino de confrontación, pero hasta ahora se ha abstenido de entrar en conflicto abierto con el TJUE. En general, esta situación se ha evitado con un grado útil de diálogo entre los tribunales. Y lo que es más importante, se evitan los conflictos porque, como democracias liberales, se supone que nuestros ordenamientos constitucionales se basan en los mismos principios; lo mismo ocurre con el Tratado de Lisboa. Para que el vínculo sea aún más potente, la Carta Europea de Derechos Fundamentales se ha incorporado al Tratado de la UE.

Los polacos sostienen que no están solos y que no impugnan la primacía del Derecho europeo, sino actuaciones concretas de las instituciones europeas que han vulnerado la soberanía polaca y su Constitución. ¿Le resulta familiar? Pues no. En primer lugar, el Tribunal polaco no solo impugna algunas decisiones, sino que afirma que artículos enteros del Tratado de Lisboa son incompatibles con la Constitución polaca. Ningún otro tribunal nacional, incluido el BVG, se ha atrevido a ir tan lejos. En segundo lugar, y para empeorar las cosas, ha actuado a petición y con el respaldo del gobierno polaco.

Con ello, Polonia ha cruzado una línea peligrosa y ha dificultado un compromiso. En tercer lugar, lo que realmente complica la cuestión es que no se trata sólo de la soberanía, sino del respeto a los principios fundamentales del Estado de Derecho que se supone que están en la base de todo el sistema, tanto europeo como nacional.

Esto nos lleva a la segunda dimensión, la de los valores fundamentales.

El modo pragmático y “funcional” en que se ha desarrollado la UE hace que los valores sean en gran medida implícitos; solo son jurídicamente exigibles en la medida en que son específicamente relevantes para algunas políticas de la UE. Por ejemplo, el derecho de los individuos en virtud del Tratado de Lisboa o el mal uso de los fondos europeos. La cuestión más profunda en este caso es que no solo el actual gobierno polaco, sino también otros gobiernos de Europa central y oriental se desvían en su comportamiento de los valores que la mayoría de los Estados miembros consideran fundamentales; el problema jurídico se ve por tanto agravado por uno político.

«La cuestión polaca corre el riesgo de convertirse en una cuestión existencial porque el problema con los valores fundamentales es que, a diferencia de los intereses, no son negociables»

La UE no solo se basa en normas comunes, sino en la solidaridad mutua. Con independencia de la ambigüedad jurídica presente en el sistema, es inevitable que esta obligación de solidaridad se vea socavada si la opinión pública de algunos Estados miembros considera que otros países se desvían de estos valores básicos comunes. Lo que para un país –en este caso Polonia– es una cuestión de soberanía, para otros es una cuestión de valores. La cuestión corre el riesgo de convertirse en una cuestión existencial porque el problema con los valores fundamentales es que, a diferencia de los intereses, no son negociables.
Y lo que es más importante, el problema no afecta solo a un país de Europa del Este, sino a varios, comenzando por Hungría. Otra complicación es que, si bien el Tratado de Lisboa prevé procedimientos a los que pueden recurrir los países que quieran abandonar la UE, como fue el caso del Brexit, no incluye ninguna disposición que permita la expulsión de un miembro. El artículo 7 del Tratado de la UE prevé la suspensión de ciertos derechos importantes, pero requiere la unanimidad contra el miembro culpable; una condición imposible de cumplir en este caso porque Polonia contaría con el apoyo, al menos, de Hungría, si no de otros. En otras palabras, aunque la UE se percibe en gran medida como una entidad política, su frágil e incompleto sistema jurídico e institucional carece de las competencias necesarias para funcionar en consecuencia.

Antes de seguir adelante, debemos considerar la tercera dimensión, que es la geopolítica.

El hecho de que este posible conflicto de valores se produzca con algunos nuevos miembros de Europa central y oriental es clave. La ampliación hacia el este que tuvo lugar tras la caída de la Unión Soviética no solo fue la realización del sueño de una “Europa entera y libre”; también tuvo la función geopolítica crucial de estabilizar la frontera oriental de la UE con Rusia. Una frontera que se ha vuelto aún más crítica desde que el país presidido por Vladímir Putin traicionó la expectativa de convertirse en una democracia liberal al estilo occidental; en su lugar, Rusia desarrolló una forma de gobierno cada vez más autocrática en el interior, mientras perseguía un nacionalismo agresivo en el exterior. Un nacionalismo cuya principal motivación es restablecer la anterior esfera de influencia de Moscú en Europa del Este.

La cuestión no es si la ampliación fue errónea o equivocada. Era necesaria y ha sido un éxito económico; en sí misma no es un logro menor. Sin embargo, sus implicaciones se subestimaron enormemente. La expectativa general de que el comunismo impuesto por los soviéticos era la única fuerza que impedía a estos países unirse a Occidente y a sus valores democráticos ha resultado ser una simplificación excesiva. Todos son indudablemente europeos, pero en los últimos siglos no hemos compartido exactamente la misma historia.

«Los países que salieron del comunismo tenían poca o ninguna tradición democrática, ni tuvieron la oportunidad de pasar por el doloroso autoexamen sobre los males del nacionalismo que se había llevado a cabo en Europa occidental»

Mientras que la parte occidental de nuestro continente se volcó en la alta mar, en la revolución científica e industrial y luego en el problemático desarrollo de las libertades democráticas, el este se debatió entre los imperios otomano, ruso, austriaco y más tarde alemán. Las dos grandes tragedias que casi destruyeron Europa en el siglo pasado tuvieron sus raíces en el “arco de inestabilidad” que va del Báltico al Adriático, y la mayoría de los horrores ocurrieron allí. Luego hubo 40 años de gobierno comunista. Los países que salieron de él tenían poca o ninguna tradición democrática, ni tuvieron la oportunidad de pasar por el doloroso autoexamen sobre los males del nacionalismo que se había llevado a cabo en Europa occidental.

El concepto de que compartir la soberanía puede ser una forma de aumentarla, fundamento de la UE, no fue de inmediato evidente para los países que disfrutaban de una independencia recién adquirida tras décadas de opresión. Esto, junto con la fragilidad de sus nuevas instituciones democráticas, los hace más vulnerables que sus socios occidentales a las olas de populismo producto de las múltiples transformaciones socioeconómicas y tecnológicas que se viven en toda Europa. Se puede argumentar que deberíamos haber abordado la ampliación al este con ojos y análisis más claros; más aún, que los miembros actuales deberían haber reforzado las estructuras de la UE antes de emprenderla. Sin embargo, hoy la cuestión no es esa, sino qué podemos hacer útilmente para afrontarla.

El caso de la paciencia estratégica

Cada una de las tres dimensiones descritas ha generado una circunscripción. No coinciden, se solapan en cierta medida y se mueven por prioridades y limitaciones diferentes. La de los “valores fundamentales” es, previsiblemente, la más militante, y motiva a varios gobiernos, sobre todo del norte de Europa, así como al Parlamento Europeo. También goza de un amplio apoyo en la opinión pública en general. La dificultad estriba en que, como hemos visto, los poderes para constreñir a los miembros desviados son limitados y existe el riesgo de que la falta de resultados se vuelva contra la credibilidad de la UE.

Algunos también temen que el populismo y el soberanismo de Polonia, Hungría y otros miembros del este puedan alimentar tendencias similares en algunos países vulnerables de Europa occidental como Francia o Italia. El peligro existe y los líderes populistas franceses e italianos ya han expresado su apoyo a Polonia. Sin embargo, las similitudes son limitadas: el populismo occidental tiene sus propias motivaciones y triunfará o será derrotado con independencia de lo que ocurra en el este. El populismo es sin duda un fenómeno paneuropeo, pero como el nacionalismo es su principal componente, no puede convertirse en un proyecto común más que en un sentido negativo. Incluso en el este, la cacareada unidad del Grupo de Visegrado es exagerada. Polonia, Hungría y los demás están dispuestos a mostrarse apoyo mutuo contra la autoridad de Bruselas, pero tienen poco más en común. Para algunos, como Polonia, la defensa frente a Rusia es una prioridad abrumadora; otros, como Hungría, están abiertos a la influencia rusa.

La principal prioridad de la circunscripción “geopolítica” es la unidad de la UE. Su principal defensor es Alemania, en particular Angela Merkel. Es difícil cuestionar la sensatez de esta posición. Se trata de una cuestión para la que el concepto de “paciencia estratégica” está especialmente bien adaptado. Sin embargo, la paciencia no debe ir en detrimento de una estrategia eficaz. La línea divisoria entre la sabiduría y la complacencia es a veces bastante delgada, como ha sucedido con otros casos en los que Merkel ha rendido culto al compromiso antes que a ninguna otra cosa.

«La cacareada unidad del Grupo de Visegrado es exagerada: Polonia, Hungría y los demás están dispuestos a mostrarse apoyo mutuo contra la autoridad de Bruselas, pero tienen poco más en común»

Quienes consideran, con razón, que el comportamiento de Polonia es inaceptable, en algún momento querrán ver resultados. En consecuencia, era previsible y acertado que el Consejo Europeo devolviera la pelota a la circunscripción de la “primacía del Derecho europeo”, en la práctica sobre todo la Comisión y al TJUE. La tarea de la Comisión es delicada. Su objetivo es proteger el Derecho, lo que significa que no podría actuar fuera de él. El camino es estrecho, pero existe. Consiste principalmente en aplicar la cláusula del “Estado de Derecho” introducida en el gran programa de recuperación de la UE; una cláusula que permitiría a la Comisión negar a los miembros que se desvíen del Estado de Derecho el acceso a las ayudas financieras. Se trata de una medida que la Comisión tendrá que considerar con mucho cuidado y siempre con el apoyo del TJUE.

El análisis se ha ampliado de la “cuestión polaca” a una más amplia sobre Europa del Este. Sin embargo, en este juego y sobre todo desde el punto de vista geopolítico, Polonia es el premio principal. Incluso independientemente del significado histórico de la cuestión polaca para Alemania y Europa en su conjunto, Polonia es el país más grande y estratégicamente más importante entre los miembros del este. No es casualidad que el proyecto publicado para el programa de la próxima coalición “semáforo” en Alemania mencione entre sus prioridades de política exterior, junto con la OTAN y el eje franco-alemán, el mucho menos conocido “triángulo de Weimar” que incluye a Francia, Alemania y Polonia. Es tentador interpretarlo como un mensaje de continuidad con el enfoque prudente de Merkel.

Algunos han interpretado la decisión del Tribunal Supremo polaco como un paso hacia el Polexit. Las similitudes con el proceso que condujo al Brexit son innegables; el núcleo de la campaña del Brexit era la soberanía y, sobre todo, el rechazo a la autoridad del TJUE. Sin embargo, la gran diferencia es que –cosa que no sucedía en Reino Unido– la inmensa mayoría de la población polaca apoya activamente la pertenencia a la UE, cuyos beneficios, tanto económicos como políticos, son evidentes para todos.

La presión financiera, si se aplica legalmente, podría ser eficaz porque el apoyo de la UE es vital para la prosperidad del país. Además, Polonia es un país complejo en rápido desarrollo, pero dividido cultural y socialmente. El PiS disfruta del poder en la actualidad, pero la oposición liberal proeuropea ha ganado elecciones en el pasado. El nacionalismo es fuerte, pero igual de fuerte es el deseo de compartir plenamente los valores europeos. La forma en que el Tribunal Supremo polaco enmarcó su decisión fue un error que debería haberse evitado. Hay indicios de que el gobierno del PiS está dispuesto a transigir, incluso en el polémico caso del órgano disciplinario que socavaría la independencia de los jueces polacos.

Esto sería un buen paso adelante. Sin embargo, no se trata de un litigio que pueda resolverse fácil o rápidamente. A fin de cuentas, la brecha que existe hoy entre Polonia y la UE solo puede ser salvada por el pueblo polaco. Lo que la UE y sus Estados miembros pueden hacer es comportarse con paciencia y determinación, siendo coherentes con las políticas aplicadas y ejerciendo cualquier presión legal que se considere útil, de forma que pueda comunicarse a la mayoría polaca proeuropea y no haga el juego a los nacionalistas.

Artículo publicado originalmente en inglés en la web del Istituo Affari Internazionali (IAI).