Soberanía inteligente

Cuando el próximo gobierno federal alemán comience su labor a finales de año, es probable que introduzca pocos cambios en la política exterior. El tratado de coalición subrayará la importancia de reforzar la cooperación europea y transatlántica, así como el multilateralismo. Reconocerá el conflicto sistémico entre las democracias liberales y los regímenes autoritarios, y señalará la necesidad de dialogar con China, Rusia y otros Estados autoritarios. Hará hincapié en que Alemania debe hacer más por la estabilidad en su vecindario, pues Estados Unidos ya no le ahorra esta tarea.

Todo esto está bien, pero tener un nuevo gobierno que apenas piense más allá de mantener el statu quo haría verdadero daño a Alemania. Por desgracia, es muy posible que esto sea exactamente lo que ocurra, pues las urgentes tareas domésticas parecen mucho más importantes. Y ahí es justo donde radica la falacia: ninguna de las tareas más importantes –como dar forma a la digitalización, hacer que la economía sea sostenible y competitiva, frenar el cambio climático al tiempo que se afrontan sus consecuencias, y proteger la democracia del país durante todo el proceso– podrá llevarse a cabo a menos que Alemania incorpore de forma coherente la dimensión internacional. Si Alemania no cambia de manera fundamental su enfoque, no podrá proteger sus intereses fundamentales. Hoy día, ninguna de las tareas esenciales del Estado puede llevarse a cabo mediante una toma de decisiones basada sobre todo en el plano nacional.

¿Cuál será el reto para el próximo gobierno? A primera vista, no mucho. El gobierno sigue teniendo tres grandes responsabilidades que cumplir ante sus ciudadanos: proporcionar prosperidad, seguridad y un orden político democrático. Estas son las clásicas tareas nacionales del Estado. Y luego está la política exterior, la política de defensa y la política económica exterior. La cuestión es que este enfoque de separar ambas cosas ya no funciona, por tres razones principales.

La política interior y exterior son indivisibles

En primer lugar, ya no es posible dividir limpiamente entre lo interno y lo externo: la línea entre las amenazas internas y externas se está difuminando. Alemania solo puede hacer frente a sus principales retos nacionales, el cambio climático y la digitalización, si contribuye a configurar la dimensión global. Lo que Alemania decide a nivel nacional solo tiene sentido en muchos aspectos si influye en el plano internacional. La soberanía en el interior, es decir, la resolución de los problemas políticos alemanes para promover los propios intereses del país solo es posible mediante la soberanía en el exterior, contribuyendo de forma significativa a la resolución de los problemas globales de forma que incorporen los intereses y enfoques alemanes.

En segundo lugar, la vulnerabilidad será la nueva normalidad mientras mantengamos la apertura social y económica junto con la creación de redes internacionales y la interdependencia. Alemania no puede evitar por completo los choques intersectoriales y transfronterizos, incluidos los causados por injerencias externas que apuntan justo al corazón de nuestra democracia. En estas condiciones, la acción gubernamental debe reforzar la resistencia de la sociedad, la economía y la democracia, tanto en el interior como en el exterior. La cooperación europea es importante en este sentido; ningún gobierno puede proteger a sus ciudadanos por sí solo en un mundo de competencia ideológica y sistémica, interconexión global, riesgos transnacionales y continuos avances tecnológicos.

En tercer lugar, muchos de los cambios en los sistemas políticos, económicos, sociales y ecológicos en los que está inmersa Alemania son irreversibles. Los riesgos se han convertido en daños (sistemas climáticos) o en amenazas tangibles (paz social). Es imposible volver al statu quo anterior. Esto es tan cierto en el caso del cambio climático como en el de la transformación de nuestro sistema económico, cuyo éxito ha sido la base de la importancia internacional de Alemania.

Soberanía inteligente

En los últimos años, la política, la economía, la sociedad y la ecología se han vuelto tan interdependientes que los enfoques políticos aislados sin una visión de 360 grados no logran los efectos necesarios. Es imprescindible un nuevo enfoque político que considere las relaciones internacionales como una prioridad, en lugar de sacar de su contexto los distintos ámbitos políticos y perseguir intereses selectivos. Las acciones que Alemania lleva a cabo en el extranjero deben estar al servicio de su soberanía interna. Si Berlín no contribuye a configurar los cambios centrales de su entorno, las condiciones de vida en el país se deteriorarán de manera considerable. Y la influencia de la República Federal en cuanto a la definición de objetivos y normas disminuirá si deja de ser vista como un socio capaz de tomar decisiones y actuar con rapidez.

El enfoque que puede evitar este declive estratégico se llama “soberanía inteligente”. Incluso con una influencia decreciente, Alemania (y la Unión Europea) debería ser capaz de establecer y perseguir sus propios objetivos en lo que respecta a las cuestiones políticas centrales, en lugar de asumir los de otros. Teniendo esto en cuenta, el nuevo gobierno alemán debería: a) crear estructuras para la dimensión internacional de las políticas alemanas que estén a la altura de los retos estratégicos; b) priorizar, en el marco de una estrategia global, los ámbitos en los que Alemania se esfuerza por conseguir una soberanía inteligente, y c) establecer y ampliar asociaciones estrechas y resistentes desde una posición de previsión y voluntad de actuar.

Justo después de la formación de un nuevo gobierno, el actual Consejo Federal de Seguridad (Bundessicherheitsrat) debería ampliarse hasta convertirse en un órgano estratégico. En las reuniones de este nuevo comité, los propios ministros debatirían con regularidad cuestiones estratégicas y tomarían decisiones vinculantes. Hoy, los ministros gestionan su cartera de forma independiente y bajo su propia responsabilidad. Tradicionalmente, la cancillería no establece directrices políticas claras.

«Si Alemania no contribuye a configurar los cambios centrales de su entorno, las condiciones de vida en el país se deteriorarán de manera considerable»

Su primera tarea sería desarrollar una estrategia de seguridad nacional en el plazo de un año. El comité necesita una estructura de apoyo permanente y viable, con una secretaría y funcionarios con amplia experiencia. Debería tener una codirección política y académica, para que pueda hacer comentarios desde ambas perspectivas. La mitad debería estar formada por funcionarios de los ministerios participantes, y la otra mitad por académicos y profesionales de la industria, por ejemplo los que trabajan en ciberseguridad u otros campos relacionados con las infraestructuras críticas.

Además, el Bundestag debería seguir de cerca y apoyar el trabajo del Consejo Federal de Seguridad. Lo ideal sería que las decisiones importantes se tomaran o prepararan en el Bundessicherheitsrat. Pero el hecho de dar al poder ejecutivo una mayor capacidad de actuación no debería restarle legitimidad democrática. Una comisión de seguridad u otro órgano con parlamentarios de todas las comisiones relevantes debería proporcionar apoyo legislativo al rediseñado Consejo Federal de Seguridad.

Una serie de actores de la capital ya están trabajando en la previsión estratégica. Un primer paso importante sería mejorar los vínculos de estos grupos con otros actores de Berlín y con las iniciativas de la UE y la OTAN. Además, los resultados del análisis de prospectiva estratégica deberían influir de forma más coherente y verificable en la definición de tareas, la asignación de recursos y el reparto de responsabilidades entre la administración, la sociedad civil y los actores privados. De este modo, el futuro y los enfoques preventivos pueden ser más relevantes para el funcionamiento del gobierno y la administración.

Prioridades estratégicas

El nuevo panorama estratégico exige que Alemania y Europa establezcan prioridades claras en los ámbitos estrechamente interrelacionados de la tecnología y el clima, ya que se trata de retos fundamentales para la transformación de la sociedad. La economía, la resiliencia y la seguridad son los tres ámbitos en los que se desarrolla el conflicto sistémico. El aumento de la migración, así como el continuo ascenso de China, son tendencias que influyen considerablemente en todos los demás ámbitos. Hemos seleccionado cuatro campos para ilustrar los enfoques políticos inteligentes en los que las medidas en diferentes campos tienen un impacto positivo.

Este ejercicio demuestra la importancia de reconocer cómo, por ejemplo, la política de seguridad y climática interactúan hoy día estrechamente con las políticas económica, tecnológica y energética. Esta reflexión debería incorporarse a la estrategia de seguridad que elaborará el Consejo Federal de Seguridad, así como al nuevo Concepto Estratégico de la OTAN y a los debates estratégicos en la UE. Esto permitiría a nuestros socios comprender en una fase temprana lo que pueden esperar del nuevo gobierno alemán en términos de protección y solidaridad y en qué aspectos Alemania presta especial atención a sus propios intereses.

Hacer nuevas y mayores contribuciones a la seguridad europea exige legitimidad democrática. Por tanto, el gobierno y el Parlamento deben procurar involucrar a la sociedad civil, sobre todo en lo que respecta a la concienciación sobre los riesgos, así como al desarrollo de opciones políticas a corto plazo y visiones de futuro a largo plazo. Debería haber una prueba de resistencia tanto de las estructuras de seguridad de todo el gobierno como de los procesos de gobierno federal, estatal y local, basada en el modelo de los países escandinavos y llevada a cabo de forma que facilite el debate público.

«El gobierno y el Parlamento deben procurar involucrar a la sociedad civil, sobre todo en lo que respecta a la concienciación sobre los riesgos, así como al desarrollo de opciones políticas a corto plazo y visiones de futuro a largo plazo»

LA TECNOLOGÍA. En un plan maestro de tecnología e innovación, el gobierno federal debería determinar, en coordinación con los socios europeos, las tecnologías en las que Alemania quiere convertirse o seguir siendo líder, aquellas en las que quiere promover un ecosistema europeo o transatlántico, y aquellas en las que acepta la dependencia de otros actores. El precio de esta dependencia –por ejemplo, en el peor de los casos de conflicto– debería establecerse con claridad. Mientras tanto, los recursos gubernamentales no deberían destinarse únicamente a la investigación, sino también a fomentar los jóvenes talentos y a crear un paisaje de innovación atractivo. Esto incluye el establecimiento de un marco jurídico que promueva la necesaria asunción de riesgos en materia de innovación, así como la financiación, por ejemplo, a través de la Unión Europea de Mercados de Capitales.

Un nuevo ministerio digital y tecnológico debería centrarse en la ampliación de la cobertura de banda ancha, la digitalización de la administración pública, las cuestiones regulatorias de la economía digital y el fomento de la innovación, y ser responsable de la dimensión de política exterior y europea de la política tecnológica. La digitalización rápida y completa del sector público es un requisito previo para la innovación y el funcionamiento eficaz del Estado. Sin embargo, también va de la mano de una mayor vulnerabilidad. Por eso el gobierno alemán debería adoptar un nuevo plan vinculante para la digitalización de la administración federal, estatal y local que incluya normas uniformes de ciberseguridad. Y debería coordinar estrechamente su política exterior hacia los principales agresores –Rusia, China, Irán– con socios como la UE y la OTAN, pero también con otros Estados como Australia y Japón.

EL CLIMA. Combatir el cambio climático y hacer frente a sus consecuencias será un gran reto para la política interior, europea y exterior del próximo gobierno federal. En casi ningún otro ámbito político está tan claro que la política nacional, por muy ambiciosa que sea, no servirá de nada si los socios europeos y la comunidad internacional no siguen su ejemplo.  Por eso la política climática debería pasar inmediatamente a ocupar el primer lugar en la agenda de las relaciones con EEUU, China e India, por ejemplo. Casi ningún otro acontecimiento tiene tanto potencial para dividir y amenazar la política y la sociedad como el cambio climático. Por ello, los responsables políticos alemanes deberían tener en cuenta sistemáticamente los impactos climáticos y los efectos secundarios de la política de mitigación del clima. Las medidas de prevención de conflictos a nivel de la UE y de la ONU deberían tener en cuenta los efectos del cambio climático. La adaptación y la mitigación del clima deberían integrarse en el desarrollo de herramientas y conocimientos técnicos para las actividades de prevención de conflictos, estabilización y reconstrucción. Por lo tanto, el gasto en política de desarrollo sostenible debería aumentar hasta el 1% del PIB.

El gobierno alemán también debería trabajar para convertir a la UE en el centro de la ciencia del clima. En muchos ámbitos, el conocimiento y los datos pueden hacer que la acción sea más eficaz. Alemania debería establecer un nuevo programa nacional de investigación sobre el clima y tratar de que contribuya a desarrollar un nuevo centro europeo de excelencia con la ambición de tener un impacto global.

«El gobierno alemán también debería trabajar para convertir a la UE en el centro de la ciencia del clima»

CHINA. El nuevo gobierno alemán debería indicar que está realizando los cambios necesarios en su política hacia China, desarrollando una estrategia para este país que, sin dejar de buscar la cooperación, reduzca la exposición alemana al chantaje y proteja así mejor los intereses nacionales. También debería reforzar la búsqueda de objetivos como la lucha contra el cambio climático y la defensa de los derechos humanos. Los enfoques descritos anteriormente, por ejemplo en política tecnológica, apuntalarían estos esfuerzos para hacer frente a China en uno de los ámbitos centrales donde se desarrollará el conflicto sistémico. Las Directrices Indo-Pacífico 2020 del gobierno alemán apuntan en la dirección correcta. El próximo gobierno debe aclarar las tareas y los principios nacionales y, al mismo tiempo, trazar cómo promoverá una política UE-China más unificada que aborde las cuestiones clave de la tecnología, el clima y la seguridad y que implique a los socios regionales.

El gobierno alemán debe reconocer con sobriedad que China ya desempeña un papel central en la economía, la política y la sociedad alemanas. Este papel seguirá creciendo. Por ello, los responsables de la toma de decisiones deben aprender a tratar con China, ya sea en el gobierno, el sector privado, la educación o las instituciones de la sociedad civil. El gobierno alemán debería crear un servicio de información y asesoramiento específico para cada público objetivo con el fin de preparar el camino para una iniciativa europea correspondiente. China ya está haciendo un uso masivo de su influencia en algunos Estados de la UE para impedir la acción conjunta o para orientar las cosas a su favor.

«El gobierno alemán debe reconocer con sobriedad que China ya desempeña un papel central en la economía, la política y la sociedad alemanas»

SOCIOS. Como potencia comercial en el centro de Europa, y como país económicamente abierto y conectado, la República Federal depende de la cooperación con el mundo. La UE sigue siendo esencial en todo esto. Es a la vez la asociación política más estrecha de Alemania, que aumenta el poder y la prosperidad del país, y el marco político de su posición geopolítica. Por eso, el próximo gobierno alemán debe seguir reforzando la UE como marco político, jurídico y económico constitutivo de Alemania y defenderla de los ataques internos y externos. Además, es esencial mantener las asociaciones y alianzas probadas que van más allá de la UE, sobre todo con EEUU, pero también con Reino Unido. Además, Alemania debe establecerse en nuevas redes y alianzas sobre asuntos específicos para hacer frente a los retos políticos interconectados a nivel mundial, como el cambio climático, por ejemplo en el Indo-Pacífico y en África, donde otros gobiernos empezaron a actuar mucho antes. Para ello, Berlín debe romper con su actitud de esperar y ver, reactiva y a menudo orientada a evitar riesgos. De lo contrario, Alemania no desempeñará un papel formativo como socio en las nuevas redes y dejará de ser atractiva dentro de la UE, en las relaciones transatlánticas, en la OTAN, en la Organización Mundial de la Salud y en otras organizaciones y alianzas.

Hace tiempo que se conocen todos estos retos desde el punto de vista analítico. Se ha hecho demasiado poco. El nuevo gobierno y el nuevo Bundestag tienen la oportunidad de afrontar con responsabilidad dos dilemas. En primer lugar, deben redistribuir el poder para mantenerlo y volver a ampliarlo. En segundo lugar, deben actuar con más previsión y más rapidez, aunque es precisamente en los momentos en que el poder amenaza con disiparse cuando disminuye la disposición a hacerlo.

El mundo muestra a todos cuál es hoy la alternativa. Los costes de la inacción ya no son asumidos por una próxima generación difusa; los costes los están asumiendo todos en Alemania hoy, ya sea en términos de clima, economía o seguridad. Es tarea del Estado soberano y legítimo encontrar soluciones reales a estos problemas, aquí y ahora.

Versión en inglés en la web del Internationale Politik Quarterly (IPQ). El texto refleja la valoración personal de los autores. Se basa en parte en el trabajo del Taller de Ideas de Política Exterior Alemana (Ideenwerkstatt Deutsche Außenpolitik), financiado por la Stiftung Mercator y presidido por los autores.