¿A dónde va la construcción de Estados?

De repente, el término “construcción de naciones” se ha convertido en una palabra tabú, sobre todo en Estados Unidos. El trauma de la derrota en Afganistán ha provocado la retirada precipitada de un concepto que durante mucho tiempo fue capital para el pensamiento estadounidense de seguridad. Después de los ataques del 11 de septiembre de 2001, hubo un consenso generalizado sobre la necesidad de invadir Afganistán, con el objetivo de impedir que Al Qaeda tuviera su base allí. Por la misma razón, los ataques del 11-S propiciaron también un esfuerzo más amplio para librar al mundo de territorios sin gobierno que podían convertirse en plataformas para el terrorismo internacional.

Desde una perspectiva europea, la construcción de naciones nunca fue el término adecuado. Dado que las naciones toman muchas formas diferentes, la verdadera tarea es construir Estados, para garantizar que los territorios se gobiernen de una manera razonablemente eficaz. Sin duda, ese fue el caso en Afganistán después de que EEUU derrocase la estructura de gobierno de los talibanes. Impedir el regreso de Al Qaeda o de otros grupos extremistas dependía del establecimiento de nuevas estructuras de gobierno. Desde el principio, la mayoría reconoció que las operaciones antiterroristas y la construcción del Estado eran conceptos tan diferentes entre sí como el día de la noche.

En sus memorias, el expresidente estadounidense George W. Bush escribió con elocuencia sobre el interés estratégico que EEUU tenía en “ayudar al pueblo afgano a construir una sociedad libre”, a fin de negar a los futuros extremistas una base, también con la intención de proporcionar “una alternativa esperanzadora a la visión de los extremistas”. El problema con la misión dirigida por EEUU en Afganistán no fueron sus objetivos o sus ambiciones, sino su desordenada implementación y la falta de paciencia estratégica para llevarla a cabo.

El actual presidente, Joe Biden, por su parte, ha criticado las “guerras eternas” de EEUU a la hora de defender su decisión de retirar todas las fuerzas estadounidenses de Afganistán. Pero la verdad es que dos décadas no es mucho tiempo cuando se trata de crear instituciones estatales legítimas y creíbles. El problema, como señala un informe estadounidense que evalúa la misión en Afganistán, “podría describirse como 20 esfuerzos de reconstrucción, cada uno de un año de duración, en lugar de un solo esfuerzo de 20 años”. Al final, la voluntad política para sostener el esfuerzo se agotó, y el país fue devuelto de facto a los talibanes.

«En Afganistán, EEUU no llevó a cabo un esfuerzo de reconstrucción de 20 años, sino 20 esfuerzos de un año de duración»

Hay muchas lecciones que aprender de la debacle de Afganistán, y el debate seguramente se prolongará durante años. Pero ya debería quedar claro que abandonar todos los esfuerzos para fomentar estructuras estatales y de gobernanza más estables en partes del mundo frágiles y asoladas por conflictos es un error estratégico de primer orden. Si simplemente se ignoran las zonas sin gobierno, los problemas que generan se extenderán inevitablemente mucho más allá de sus fronteras, como hemos visto una y otra vez. En última instancia, el riesgo será asumido por todos.

No se trata de sugerir que haya que montar continuamente operaciones al estilo de Afganistán. Ni mucho menos. Pero tampoco deberíamos irnos al extremo opuesto, desentendiéndonos totalmente. Para tener éxito, las operaciones de construcción del Estado deben tener una perspectiva a largo plazo, con una amplia base de recursos a la que recurrir, y estar sujetas sobre todo a un liderazgo político más que militar. Ahora que la OTAN rehúye cualquier tendencia que tuviera en este sentido, podría ser un buen momento para reconsiderar las capacidades de las Naciones Unidas para llevar a cabo esta función básica. Un estudio realizado en 2005 por la Corporación RAND examinó los antecedentes históricos y llegó a la conclusión de que las operaciones de construcción del Estado dirigidas por la ONU han tenido un mejor historial que las dirigidas por EEUU.

Sin duda, las misiones dirigidas por la ONU también afrontan grandes desafíos. República Democrática del Congo ha recibido una sucesión de misiones de la ONU desde su primer día de independencia. Es probable que Sudán del Sur requiera una fuerte presencia de la ONU durante mucho tiempo. Somalia sigue siendo, en el mejor de los casos, una tarea en curso. Y en Malí y en toda la frágil región del Sahel, la ONU y otras misiones se enfrentan al deterioro de las condiciones de seguridad.

«Sin los esfuerzos internacionales de construcción de Estados, República Democrática del Congo, Sudán del Sur, Malí o Somalia estarían mucho peor que ahora»

Pero sin los esfuerzos internacionales, estas zonas estarían mucho peor de lo que están ahora. Las consecuencias en materia de seguridad regional y mundial a causa del caos y desesperación en dichas zonas habrían sido nefastas. El terrorismo es solo uno de los problemas que pueden derivarse de los Estados fallidos y las regiones sin gobierno. En los vacíos dejados por las instituciones básicas de gobierno tienden a prosperar la ciberdelincuencia, el contrabando de fauna y flora, la minería ilegal, el tráfico de armas y otras actividades malignas. Y con la pandemia del Covid-19 aún en su apogeo, debemos recordar que tales zonas también pueden convertirse en lugares donde surjan enfermedades contagiosas nuevas o en las que las enfermedades ya conocidas se descontrolen.

Para bien o para mal, la ayuda a la construcción del Estado, que abarca desde la seguridad hasta la atención médica, el saneamiento básico y la educación, debe seguir siendo parte de nuestro esfuerzo colectivo por mantener la estabilidad mundial. Es comprensible que muchas personas de todo el mundo estén afectadas por la amarga experiencia en Afganistán. Pero renunciar a cualquier deseo dirigido a ayudar a que zonas frágiles del mundo construyan Estados funcionales sería tanto inmoral como peligroso.

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