Después de Afganistán

Las impactantes imágenes del puente aéreo de Afganistán, sin precedentes en la historia, captaron la atención de todo el mundo. También de la presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, en su discurso sobre el estado de la Unión; del alto representante de la Unión Europea para Asuntos Exteriores y vicepresidente de la Comisión, Josep Borrell, y del presidente del Consejo Europeo, Charles Michel, quienes han aprovechado el momento para dar un nuevo impulso a la idea de establecer una “fuerza de entrada inicial”. La idea, que se planteó por primera vez en mayo de 2021 en el marco de los preparativos del Strategic Compass que llevan a cabo 14 Estados miembros –entre ellos Francia, Alemania e Italia–, consistiría en actualizar el concepto de los grupos de combate de la UE para responder mejor a las crisis. Sin embargo, los 15 años sin desplegar los grupos de combate deberían disuadir a Borrell y a los optimistas de la defensa común de creer que una fuerza de entrada es una solución inmediata y fácil para cuadrar el círculo de la fuerza de respuesta rápida de la UE.

Aunque en un mundo ideal una fuerza de entrada inicial podría acercarnos al nivel de ambición que la política común de seguridad y defensa (PCSD) demanda, la realidad apunta por desgracia en otra dirección. En resumen, resolver los retos actuales que subyacen al despliegue de los grupos de combate es una condición previa necesaria antes de que la fuerza de entrada pueda convertirse en un verdadero éxito. El alto representante, así como el liderazgo del Consejo y la Comisión deberían buscar sinergias tangibles dentro del marco más amplio de la Unión Europea de la Defensa, para así garantizar que las futuras fuerzas de respuesta rápida sean interoperables, capaces y, más importante, una opción atractiva para los Estados miembros.

Un orden de operaciones equivocado

La precipitada retirada de las fuerzas de la coalición de Afganistán se debió tanto a la falta de previsión y preparación (con la única excepción de Francia) como a la incapacidad de la UE de activar fuerzas de respuesta rápida para proteger a sus propios ciudadanos sin el apoyo de Estados Unidos. Pero la fuerza de entrada no es la bala de plata de la respuesta rápida que sus defensores pretenden. De hecho, una fuerza de entrada inicial de 5.000 efectivos en estado de alerta permanente no resolvería los dos problemas clave relacionados con los grupos de combate: sobre todo, quién paga la factura y qué requisitos de toma de decisiones por unanimidad basados en los tratados son necesarios, lo que deriva en una falta de voluntad política. Respecto a la factura, todavía no hay veredicto sobre el Fondo Europeo de Apoyo a la Paz, una fusión de 5.000 millones de euros del mecanismo Athena y del Fondo de Apoyo a la Paz para África que financia todas las actividades de la PCSD, incluido el suministro de equipo militar letal a terceros actores, sobre una base (por ahora) predecible.

En los comentarios realizados después de una reunión informal de los ministros de Defensa de la UE el 2 de septiembre –y a pesar de los retos mencionados–, Borrell afirmó con optimismo que una hipotética fuerza de entrada 1) apoyaría la capacidad de respuesta de la UE en tiempos de crisis (es decir, proporcionando un perímetro de seguridad, como en la Operación Artemis); 2) reforzaría las capacidades de mando y control militar de la UE, y 3) abordaría las carencias en las capacidades mediante iniciativas como la Cooperación Estructurada Permanente (CEP) y el Fondo Europeo de Defensa (FED).

«La necesidad de superar la resistencia de los Estados miembros derivada de culturas estratégicas divergentes y falta de interoperabilidad persistiría con la creación de una fuerza de entrada inicial»

Aunque la fuerza de entrada, de definición imprecisa, y los actuales 1.500 efectivos de los grupos de combate podrían haber sido útiles para asegurar la zona del aeropuerto de Kabul, la falta de previsión, la debilidad del mando militar y las carencias en las capacidades –factores todos ellos que derivan en una PCSD débil– quedan fuera del ámbito de esta propuesta. A pesar de la creación en 2017 de un cuartel general operativo de la UE (la llamada Capacidad Militar de Planificación y Ejecución), la necesidad de superar la resistencia de los Estados miembros derivada de culturas estratégicas divergentes y falta de interoperabilidad persistiría incluso con la creación de la fuerza de entrada. Esto llevaría a un proceso de ensayo-error inútil y, posiblemente, a reincidir en la fatiga política. De hecho, ya ha surgido una oposición política al concepto de la fuerza de entrada y algunos Estados miembros (como Suecia y Alemania) prefieren las “coaliciones de voluntarios” de la OTAN o de la UE. Esto coincide con la tendencia que vemos en las misiones más largas de la PCSD, que suelen estar infradotadas de personal y recursos y a menudo dependen del apoyo de la OTAN y de operaciones nacionales.

Por último, creer que la creación de una fuerza de entrada inicial solucionaría por sí misma y de forma milagrosa las carencias en las capacidades mediante la participación indefinida de la PESCO y el FED es un error, pues pone el carro delante de los bueyes. En lugar de crear una nueva fuerza de respuesta rápida para acelerar la convergencia de la cultura estratégica, remediar los obstáculos de interoperabilidad y colmar las carencias de capacidades, el alto representante, la Comisión y el Consejo deberían considerar la posibilidad de invertir el orden de los factores. En otras palabras, una fuerza de entrada eficaz depende en primer lugar de la resolución de los problemas de fondo que lastran a los grupos de combate –dentro de las limitaciones actuales de los tratados–, no en crear de manera precipitada nuevas estructuras que las sustituyan.

Objetivo fuerza de entrada: mejoras y ampliación graduales

Es fundamental dar pasos graduales pero deliberados hacia la fuerza de entrada inicial. En primer lugar, tendría sentido ampliar el número de miembros de cada grupo de combate y prolongar su duración de reserva para así fomentar una mayor interoperabilidad entre los Estados miembros que difieren en capacidades, cultura estratégica y preparación. Sin embargo, aunque Von der Leyen propuso algunas formas de reforzar la incipiente Unión Europea de la Defensa en su discurso sobre el estado de la Unión, no abordó cómo asegurarnos de que la UE despliega de hecho sus fuerzas de reacción rápida.

Una forma de hacerlo es a través del ya probado enfoque de “derrame” basado en incentivos. Los recientes avances en la cooperación europea en materia de defensa pueden dar ideas sobre cómo salir del impasse actual y trazar un camino que garantice la viabilidad de los grupos de combate y, en última instancia, de la fuerza de entrada inicial. El anuncio de que Francia y Alemania han puesto oficialmente en marcha un escuadrón de transporte aéreo táctico y un centro de entrenamiento conjuntos es una experiencia que puede repetirse entre Estados miembros con ideas afines. Estas formas bilaterales de cooperación en materia de defensa se enmarcan, con razón, en el mosaico más amplio de la integración diferenciada de la PCSD.

«Con los incentivos adecuados, Francia y Alemania podrían considerar la posibilidad de incorporar un tercer Estado miembro de la PESCO a su escuadrón y centro de adiestramiento conjuntos»

Sin embargo, si existe un verdadero interés en reforzar la capacidad de respuesta de la UE ante las crisis, los Estados miembros deberían integrar primero estos esfuerzos separados en la Unión Europea de la Defensa a través de la PESCO. Una forma de incentivar esta convergencia podría ser proporcionar una bonificación adicional de cofinanciación del FED a aquellos proyectos de la PESCO orientados a las capacidades que se pongan en marcha posteriormente de forma colectiva.

Con los incentivos adecuados, Francia y Alemania podrían considerar la posibilidad de incorporar un tercer Estado miembro de la PESCO al escuadrón y centro de adiestramiento conjuntos, promoviendo así la convergencia de la cultura estratégica, facilitando la futura interoperabilidad y construyendo las capacidades de la UE. Retrocediendo aún más en el ciclo de desarrollo, una prima de operación conjunta del FED podría incluso convencer a Francia, Alemania y España de incorporar el futuro sistema aéreo de combate –hoy en desarrollo preliminar– en la PESCO y, posteriormente, tripular y operar conjuntamente el sistema.

Mediante este método, los grupos de combate operarían idealmente algunas capacidades desarrolladas de manera conjunta, animando a la UE a desplegarlas para misiones de respuesta rápida cuando llegue el momento.

Abordar los problemas de fondo

La propuesta de una fuerza de entrada inicial que se estudia en los Estados miembros no se habría desplegado (a tiempo) para apoyar la retirada de Occidente de Afganistán. Tampoco resolvería los problemas de fondo que subyacen al despliegue efectivo de las fuerzas militares de la UE y tampoco, por tanto, contribuiría a convertir a la UE en un actor global más capaz en el futuro. En cambio, el desarrollo conjunto de capacidades para uso colectivo en el marco de los compromisos más vinculantes de la PESCO es la clave para cubrir las carencias de capacidades y superar las barreras a la interoperabilidad.

El resultado final previsto es potencialmente transformador para la PCSD. Al incentivar la cooperación continua, los Estados miembros reforzarían al mismo tiempo el pilar europeo de la OTAN y podrían superar las reticencias políticas. También podrían encontrar soluciones a las antiguas diferencias estratégicas y operativas para desplegar los grupos de combate o una futuro fuerza de entrada, todo ello sin necesidad de revisar las disposiciones de los tratados sobre unanimidad y financiación. Solo entonces podrían los Estados miembros ser capaces –y estar dispuestos– a poner en común tanto el personal como el material militar para desplegar con firmeza las tropas de la UE en operaciones urgentes de respuesta rápida.

Artículo publicado en inglés en la web de CEPS.