Más allá de la estabilidad: una Libia unida no acabará con el reto migratorio

La migración siempre se las arregla para volver a ocupar fácilmente un lugar destacado en la agenda política europea, incluso en el contexto de la pandemia. Esto sucede no solo dentro de la Unión Europea, sino también en lo que respecta a las relaciones con terceros países que desempeñan un papel clave a la hora de evitar que los flujos migratorios mixtos irregulares lleguen a suelo comunitario.

La atención renovada sobre la migración se ha visto impulsada por el aumento de las llegadas a través de la ruta del Mediterráneo central y en relación con los recientes acontecimientos en la frontera hispano-marroquí de Ceuta en mayo de 2021. También se dio el caso el año pasado, justo antes de que se produjera la crisis sanitaria mundial, cuando las tensiones en la frontera greco-turca devolvieron momentáneamente la migración al centro de la agenda de la UE y de las relaciones de Europa con Turquía.

El aumento de las llegadas irregulares suele ir seguido de declaraciones de los dirigentes europeos sobre la necesidad de reforzar la cooperación con terceros países en materia de gestión de la migración. Cuando estas llegadas parecen estar orquestadas o toleradas por estos terceros países, como ocurrió en la frontera greco-turca en 2020 y en la frontera hispano-marroquí el pasado mayo, la UE recuerda a sus socios su responsabilidad a la hora de controlar sus fronteras, subrayando que no tolerará la explotación de la migración. Esto, en pocas palabras, es también lo que se desprende de la última reunión del Consejo Europeo del 24 y 25 de junio.

«La UE recurre cada vez más a socios externos para frenar la inmigración irregular, que sigue siendo el objetivo clave que guía su política migratoria»

Estos episodios ponen de manifiesto los principales dilemas que subyacen a la gobernanza de la migración por parte de la UE, en particular su dimensión exterior. En primer lugar, la UE recurre cada vez más a socios externos para frenar la inmigración irregular, que sigue siendo el objetivo clave que guía su política migratoria. Esto implica una mayor dependencia de dichos socios. A pesar de los esfuerzos contenidos en el Nuevo Pacto sobre Migración y Asilo para desenredar el nudo entre la solidaridad interna, el reparto de responsabilidades y la cooperación externa, el consenso entre los Estados miembros sigue limitándose a la última dimensión, mientras que las dos primeras luchan por avanzar.

En segundo lugar, el grado en que la UE puede delegar con eficacia las responsabilidades de gestión de la migración en terceros países –más allá de la voluntad de estos– depende en gran medida de la capacidad institucional y del entorno político y de seguridad del Estado asociado. En un contexto de erosión de la autoridad estatal y de fragmentación de la gobernanza, como es el caso de la Libia posterior a Muamar Gadafi, la capacidad de los Estados socios para “cumplir con eficacia” las exigencias de la UE en materia de control migratorio es obviamente limitada. Además, seguir insistiendo en dicho objetivo en tales circunstancias implica también una posible fricción entre la búsqueda de objetivos migratorios a corto plazo y los objetivos de política exterior a más largo plazo, centrados en la resolución de conflictos, la estabilización y la paz.

En tercer lugar, la creciente importancia de los socios externos en la gobernanza de la migración de la UE repercute necesariamente en las interdependencias entre ambas partes, dotando a los socios de una influencia que se utiliza cada vez más para obtener beneficios de la UE. Diferentes países que actúan como centros clave en las rutas migratorias que llegan a Europa –Turquía, Túnez, Níger, Libia y Marruecos– han visto aumentar su papel y su influencia de forma significativa en los últimos tiempos. Los sucesos de Ceuta fueron solo la manifestación más reciente de cómo la cooperación en materia de migración puede explotarse fácilmente como palanca geopolítica frente a Europa o a determinados Estados miembros.

«Los sucesos de Ceuta fueron son la manifestación más reciente de cómo la cooperación en materia de migración puede explotarse como palanca geopolítica frente a Europa»

Ahora que Libia se ha embarcado en un delicado camino hacia la reconciliación bajo el liderazgo interino del Gobierno de Unidad Nacional (GUN) de Abdul Hamid Dbeiba, la forma en que la migración figurará dentro del enfoque más amplio de la UE –e Italia– para la construcción de la paz y la creación de capacidades en Libia plantea preguntas con respecto a los tres puntos anteriores.

Se ha vuelto a hablar de la cooperación en materia de migración con Libia después del reciente aumento de cruces en el Mediterráneo central. Tras descender desde 2016, el número de llegadas irregulares a Italia comenzó a aumentar de nuevo en 2020, cuando llegaron más de 34.000 migrantes. A 30 de junio de este año se habían registrado 20.359 llegadas irregulares, frente a las 6.949 del mismo periodo de 2020. La opinión pública y los políticos italianos se han visto muy afectados por la llegada de más de 1.900 migrantes el 9 de mayo, lo que ha reavivado los debates internos sobre la migración y los llamamientos a la solidaridad europea mediante acuerdos de reubicación temporal, que han recibido una respuesta ambivalente.

En cuanto a la dimensión exterior, el primer ministro italiano, Mario Draghi, además de subrayar el compromiso de Italia de rescatar a los que estén en peligro “en aguas territoriales italianas”, reiteró el tradicional enfoque italiano basado en una mayor cooperación con Libia y Túnez en el control de las fronteras, la lucha contra los traficantes de personas y la negociación de mayores cuotas de retorno. Draghi también subrayó la urgencia de restablecer las condiciones de seguridad en Libia: la creación de capacidades y la gestión de la migración parecen ir de la mano una vez más. Un mensaje similar surgió durante la visita de Dbeiba a Roma el 31 de mayo, cuando se habló de apoyar la reconstrucción económica en Libia y se hizo un llamamiento a la cooperación migratoria.

La importancia de Libia para las políticas migratorias italianas –y europeas– no es nueva. En la época de Gadafi, Libia era sobre todo un destino para los trabajadores migrantes atraídos por una economía fuerte que necesitaba mano de obra extranjera. Sin embargo, a partir de finales de los años noventa, Libia se convirtió también en un país de tránsito para la migración irregular con destino a la UE, lo que hizo que el régimen adquiriera un papel crucial en el control de la migración. Cada vez más, los migrantes fueran vistos como una herramienta para presionar a Europa.

«El Acuerdo de Amistad entre Italia y Libia de 2008 marcó el rumbo de los acuerdos transaccionales entre Estados europeos y terceros países que actúan como ‘amortiguadores’ de la migración irregular»

De hecho, Gadafi explotó esta debilidad emergente, prometiendo ayudar a impedir que los migrantes y los solicitantes de asilo cruzaran el Mediterráneo a cambio de que la UE levantara las sanciones. La misma lógica se aplicó al Acuerdo de Amistad entre Italia y Libia de 2008, que marcó el rumbo de los acuerdos transaccionales entre Estados europeos y terceros países que actúan como “amortiguadores”, en los que los primeros conceden beneficios políticos y financieros a cambio de que los segundos controlen la migración irregular.

La revolución puso fin a lo que podría definirse como el modelo Gadafi. Sin embargo, la estrategia de explotar la migración frente a una UE cada vez más reacia a los migrantes no llegó a su fin. En un contexto de erosión de la autoridad del Estado, las milicias y los grupos irregulares libios también comenzaron a explotar la migración, mientras la UE se encontraba sin interlocutores –o con demasiados, a menudo informales– con los que poder dialogar sobre migración y controles fronterizos.

La situación de los migrantes y refugiados se volvió aún más frágil. Libia nunca firmó la Convención de Refugiados de 1951: los necesitados de protección no pueden solicitar asilo ni obtener un estatus legal en el país, y pueden ser encarcelados en cualquier momento. La detención, entre otras muchas, ha sido una cuestión especialmente espinosa. Las milicias suelen gestionar sus propias prisiones. Las personas permanecen en estas instalaciones durante periodos de tiempo indeterminados, al margen de cualquier marco legislativo coherente en medio del colapso del sistema legal en Libia. Esto significa que las milicias y los grupos irregulares siguen teniendo la sartén por el mango en lo que respecta a la suerte de las personas bajo su custodia, incluidos migrantes y refugiados.

Con la toma de posesión del gobierno provisional de Libia, los países europeos se comprometieron activamente con este, con Italia a la cabeza. En este contexto, la migración sigue figurando entre los expedientes prioritarios de la UE. La pregunta es, por tanto, doble: ¿cómo puede encajar el expediente migratorio en el proceso de reconciliación y reconstrucción? ¿Y qué estrategia más amplia para Libia podría catalizar mejoras también en lo que respecta a la cooperación migratoria?

En busca de un socio fiable

Desde el punto de vista de la gobernanza de la migración, un proceso eficaz de creación de capacidades puede tener varios beneficios a largo plazo. Por ejemplo, si tiene éxito, el proceso de centralización del poder y de fortalecimiento de la infraestructura institucional podría dotar a la UE de interlocutores con los que cooperar de forma más predecible. Una autoridad central dispuesta a integrarse en la comunidad internacional tendría importantes incentivos para ajustar mejor las condiciones de los centros de detención a las normas internacionales y mejorar su historial de derechos humanos. Los actores externos realmente interesados en luchar contra la vergüenza que ha vivido Libia en la última década también pueden utilizar un conjunto más amplio de instrumentos frente a una contraparte de este tipo, herramientas que no pueden emplear si tratan con milicias irregulares cuyo modelo de negocio depende de la explotación de la migración.

Además, este proceso sería esencial para que Libia pudiera reconstruir su economía. Esto también podría ayudar en el frente migratorio, ya que el país volvería a atraer poco a poco a los inmigrantes motivados principalmente por razones económicas, y dejaría de actuar como una mera estación de paso para llegar a Europa. Sin embargo, una condición previa para ello es garantizar que Libia se compromete a respetar los derechos humanos de los migrantes, en contraste con la época de Gadafi, cuando los trabajadores migrantes sufrían a menudo violaciones de los derechos humanos y discriminación.

También será necesario un enfoque gradual y la voluntad de proporcionar el apoyo económico y de gobernanza para evitar sobrecargar un contexto social, económico y político ya frágil. La fragilidad hace que la secuenciación sea esencial. Centrarse solo en prioridades migratorias cortoplacistas, mientras se ponen a prueba las ya debilitadas capacidades del gobierno, añadiéndole responsabilidades de gestión de la migración en un contexto de transformación tan tumultuoso, podría tener efectos adversos a largo plazo, impidiendo el fortalecimiento del gobierno central y las instituciones estatales. Más aún cuando la principal tarea –formal– del actual gobierno interino es celebrar las elecciones previstas para el 24 de diciembre de 2021. Hay que tener en cuenta que este gobierno es estructuralmente frágil, tiene capacidades limitadas y carece de autoridad real para negociar acuerdos a largo plazo con la UE.

«A día de hoy, el gobierno libio es estructuralmente frágil, tiene capacidades limitadas y carece de autoridad real para negociar acuerdos a largo plazo con la UE»

Sin embargo, incluso suponiendo que el gobierno interino celebre con éxito las elecciones y que un gobierno plenamente legítimo y más fuerte asuma el poder en 2022, los responsables políticos italianos y europeos no deben hacerse la ilusión de que el mero hecho de tener una Libia estable, con instituciones más fuertes, un liderazgo capaz y una cadena de mando jerárquica y eficiente resolvería automáticamente todos los retos relacionados con la migración.

La explotación de la migración seguirá estando sobre la mesa incluso con un gobierno más eficiente. Para abordar este problema, Italia y la UE deberían demostrar valor político y abandonar el paradigma de la securitización, cada vez más vinculado a la externalización de la gestión de la migración y dependiente de ella.

Para remediar su dependencia cada vez más vulnerable de los socios externos, sería primordial que la UE invirtiera políticamente en una mejor gestión de su gobernanza migratoria interna. Además, para ir más allá del estrecho objetivo político –y la métrica del éxito– de frenar la migración irregular, los hechos deben acompañar a las palabras cuando se trata de desarrollar un enfoque global de la migración.

Además de mejorar la respuesta de la UE a las llegadas espontáneas mediante, inter alia, mecanismos previsibles de búsqueda y rescate dirigidos por la UE, condiciones de acogida humanas y sistemas de asilo que funcionen de acuerdo con las normas jurídicas internacionales, este enfoque global también requiere la activación de instrumentos que puedan matizar la “espontaneidad” que supone la migración mixta, como los canales legales –y, por tanto, bien regulados y previsibles– para migrantes, solicitantes de asilo y refugiados. De lo contrario, lo que está en juego en las llegadas espontáneas a las fronteras exteriores de la UE seguirá siendo elevado. Esto, a su vez, seguiría siendo el principal punto débil que podrían explotar los terceros países, como han demostrado las interacciones con Turquía y Marruecos recientemente y, en el pasado, también con la Libia de Gadafi.

Artículo publicado originalmente en inglés en la web del Instituto Affari Internazionali.