Europa se coloca en el lado equivocado de la historia

La propuesta del nuevo Pacto sobre Migraciones y Asilo, presentada por la Comisión Europea el 23 de septiembre, desconcierta desde su primera página. En un pequeño recuadro tras el párrafo dos, sus autores presentan una fotografía estadística de la inmigración en la Unión Europea en la que las cifras de movilidad legal y ordenada de inmigrantes multiplican las de solicitudes de asilo y las llegadas no autorizadas; y en la que el número de residentes legales extracomunitarios era en 2019 ocho veces mayor que el total de los refugiados acogidos por los Estados de la UE. Una inmigración que sostiene las economías y el modelo de bienestar europeos, y que se hará todavía más imprescindible en las próximas décadas.

Si este es el punto de partida, ¿cómo se explica que el grueso del pacto y su iniciativa política se limiten a tratar la movilidad humana como una amenaza ante la que protegerse y una fuente de inestabilidad interna? Más allá del empaquetado retórico, esta propuesta es Europa hablándose a sí misma. Y engañándose, además. En vez de proponer a sus ciudadanos y al mundo una gobernanza de la movilidad humana alineada con las obligaciones presentes y los intereses futuros de la Unión, la Comisión Europea ha elegido cavar más hondo en el agujero en el que estamos y ceder al miope juego de equilibrios de los Estados miembros.

La negociación que ahora se abre permitirá desbrozar y debatir los detalles de esta propuesta, pero una primera lectura del pacto sugiere cinco prioridades:

1. Una gestión fronteriza diseñada (y financiada) para detener, no para regular

El blindaje fronterizo, la disuasión y el retorno forman la piedra angular de la propuesta. Se introduce un triple control –de identidad, sanitario y de seguridad– anterior a las fronteras exteriores, seguido de un cribado exprés entre los susceptibles de recibir asilo y los reconducidos al retorno. Pese a ello, este proceso podría durar hasta 12 semanas, creándose un limbo legal y de derechos en una zona de tránsito, y que requerirá la estancia o detención en el mismo tipo de centros infames, cerrados o semicerrados, que han protagonizado la actualidad durante las últimas semanas.

A pesar de que se propone un mecanismo independiente de supervisión, habrá que prestar especial atención a las garantías procesales, el previsible aumento de los rechazos y la transparencia en la gestión extraterritorial de las obligaciones de asilo y refugio, incluido el principio de no devolución. Retirado el Reglamento de Dublín, veremos cuál es el papel de la UE a la hora de asignar responsabilidades a los Estados más allá del criterio de primer país de entrada.

Desde el punto de vista institucional, se crea la figura de un Coordinador Europeo de Retornos, se constituye una Agencia Europea de Asilo y se vuelve a reforzar Frontex, cuyos 10.000 agentes armados de la Guardia Europea de Fronteras y Costas empezarán a patrullar en 2021. Una inmensa inversión en burocracia, personal y tecnología que irá directamente a los bolsillos de la Industria del control migratorio, e indirectamente a los grupos de tráfico de migrantes. Para poner en pie este sistema, se calcula una inversión de 417.626 millones de euros entre 2021 y 2027, además de 29.872 millones para el refuerzo del sistema biométrico de Eurodac.

2. Insolidaridad europea a la carta

La flexibilidad y la empatía que están ausentes en la gestión de las fronteras exteriores aparecen cuando se trata de atender las necesidades de los propios Estados miembros. El propósito no solo es evitar la sobrecarga de los países en primera línea, sino también desincentivar los movimientos secundarios dentro de Schengen, un problema inquietante para la UE. En este último punto, se incorporan alicientes para que los demandantes de asilo se queden en el país responsable de tramitar su expediente: facilitar la reunificación familiar durante la espera, ampliar el concepto de familia a los hermanos o promover una mejor integración facilitando la educación, el acceso al trabajo y la residencia. El pacto renuncia a imponer un sistema de reubicación obligatoria, pero sí exige elegir entre la reubicación voluntaria o, en su defecto, patrocinios de retorno u otro tipo de contribuciones o apoyos operativos. Este enfoque exigirá una endiablada gobernanza y coordinación por parte de la Comisión y las agencias europeas. Probablemente será el mayor obstáculo en el proceso legislativo que se avecina.

3. Movilidad laboral: vaguedades y vacíos en el asunto donde la UE se la juega

Enterrada en las páginas 25 y 26 –de las 28 que componen el pacto– se encuentra la sección relativa a la movilidad de los trabajadores y de sus familias. La propia Comisión reconoce la importancia de este asunto y el hecho de que “la UE está perdiendo en este momento la carrera global por el talento”. Se quedan cortos.

La iniciativa Labour Mobility Partnerships (Partenariados de Movilidad Laboral) calcula que, en ausencia de inmigración, el conjunto de la OCDE habrá perdido en 2050 a 92 millones de trabajadores y habrá incorporado a 96 millones de pensionistas. Considerando todas las previsiones de automatización de los sectores económicos, la organización llega a la conclusión de que no hay futuro para las economías y los Estados de bienestar europeos sin la contribución abundante y continuada de los trabajadores extracomunitarios.

Este es el elefante en la habitación del debate migratorio. El diseño de la inmigración laboral que necesita la UE exige, en primer lugar, un análisis sofisticado del futuro de nuestros mercados laborales y de las capacidades que serán necesarias para dotarlos. En segundo lugar, precisa herramientas innovadoras que garanticen las vías legales, seguras y predecibles de migración. Finalmente, necesita un marco institucional y normativo flexible, adaptativo y férreamente acordado con los países de origen.

No busquen ninguno de estos elementos en la propuesta de la Comisión, que se limita a recuperar modelos existentes –como la Tarjeta Azul para trabajadores de alta cualificación– y desconcertar al personal proponiendo “abrir un debate” en algún momento sobre este asunto (¿no era eso precisamente de lo que se trataba el pacto?). Sí incluye alguna cuestión aparentemente menor pero de enorme valor, como la extensión de las ventajas Schengen a los residentes de larga duración. Pero son casi anécdotas en un asunto que merece ser tratado con mucha más profundidad e interés.

4. La gobernanza migratoria se reduce a torcerle el brazo a los países de origen y tránsito

Tal vez sea en este punto en el que el ensimismamiento de la propuesta europea es más evidente. Más allá de las referencias retóricas al carácter estratégico de la relación con países de origen y tránsito, el pacto insiste en la misma lógica unilateral y utilitarista que la UE ha venido cultivando desde hace años (muy particularmente, desde la crisis de acogida de 2014-16). Por las buenas o por las malas, a través de la cooperación o de la presión económica y diplomática, la UE busca la complicidad de los países terceros en el control remoto, la atención o el retorno de los migrantes.

Resulta frustrante comprobar hasta qué punto ha calado en el discurso europeo la lógica de las “causas raíz” de las migraciones (la pobreza, el desempleo) y el potencial mágico de la ayuda al desarrollo para resolverlas. A estas alturas, cuando la literatura ha demostrado de manera abrumadora que, en el mejor de los casos, la ayuda ofrece incentivos a la emigración y no lo contrario, el empecinamiento de la Comisión solo puede ser entendido como un ejercicio de cinismo y de realpolitik.

Un último asunto: ¿se ha olvidado por completo la UE del Pacto Mundial de Migraciones en el que tanto capital político invirtieron algunos de sus Estados hace solo dos años? No hay ni una sola referencia en los textos a un espacio que, con todas sus limitaciones, constituye las bases de una arquitectura de gobernanza de las migraciones. Si se trata de trabajar con otros, el marco es este y los acuerdos pueden ser aterrizados en programas bilaterales y plurilaterales como los que la UE ha explorado ya con la región iberoamericana o con África occidental.

5. Integración e inclusión, de nuevo relegadas

El esfuerzo de la Comisión por cambiar la retórica migratoria y desligarla del contexto de crisis y seguridad es apreciable, a pesar de que el contenido del pacto contradiga ese lenguaje. Pero postergar las medidas relativas a integración e inclusión al último lugar en el listado de propuestas tampoco ayuda a dar mayor trascendencia al esfuerzo narrativo. Si, como reconoce el texto, la integración de los migrantes y sus familias es clave para su inclusión social, a pesar de ser una competencia estatal, debería incentivarse al menos con tanto entusiasmo como otras relativas al control fronterizo y migratorio, también de competencia nacional. Está anunciado para finales de año un Plan de Acción sobre Integración e Inclusión 2021-24, actualmente en un amplio procedimiento de consulta, que debería corregir las graves omisiones de este pacto migratorio.

En último término, la utilidad de un pacto de este tipo deriva de su capacidad para responder afirmativamente a algunas preguntas básicas: ¿Contribuirá a dotar a nuestras economías de los trabajadores que precisan? ¿Permitirá gestionar de manera más ordenada las llegadas a las fronteras exteriores? ¿Garantizará las obligaciones de la UE en materia de protección y derechos humanos? ¿Facilitará la convivencia en sociedades cada vez más diversas? ¿Contribuirá al desarrollo de los países de origen?

La respuesta a cada una de estas preguntas es negativa o incierta, al menos con la versión actual del texto. Pero la UE se la juega en esta encrucijada, donde se confrontan los dos grandes modelos de sociedad y globalización que están en juego en otros tableros de la política mundial.

Cuando la comisaria de Interior, Ylva Johansson, dice que su propuesta “no va a gustar a nadie”, tal vez esto no se deba a su astucia política sino a lo contrario: hay ocasiones en que los debates hay que ganarlos, no arbitrarlos. En este caso, perpetuar el statu quo no es mantener la equidistancia, sino ceder a la visión identitaria, estrecha y autolesiva que propone el nacional-populismo. Todos debemos dar la cara en las próximas semanas, empezando por un gobierno español que se juega en este asunto mucho más que la gestión de una pequeña crisis humanitaria en su frontera.