Zonas Calientes 2017: Oriente Próximo y Norte de África (I)

Si 2016 fue malo para la región Oriente Próximo y Norte de África (MENA, en inglés), 2017 no promete cambios al respecto. Los legisladores estarán fuertemente presionados para conseguir la paz en la región, pero sus decisiones pueden empeorar de forma sustancial las cuestiones tratadas. La prioridad debería ser no hacer (un mayor) daño.

Las guerras en Siria y Yemen continuarán, amplificando aún más las catástrofes humanitarias, absorbiendo a los vecinos y dando oxígeno a los yihadistas. La lucha contra el Estado Islámico (EI) en Siria e Irak continúa, pero lentamente, y está agravando otros conflictos, incluyendo la controversia entre Turquía y el Partido de los Trabajadores del Kurdistán (PKK) y sus afiliados. En medio de la vacilación estadounidense, Rusia se ha asentado como un negociador en el caos sirio, aunque las posibilidades de una paz duradera permanecen inaprensibles dado el riesgo de empeoramiento del conflicto si cuestiones básicas de gobernanza no se abordan de forma adecuada. Si bien el acuerdo nuclear con Irán es positivo, y debe protegerse frente los intentos de socavarlo, la creciente autoafirmación de Teherán en la región ha elevado tensiones que podrían igualmente poner en riesgo al acuerdo.

En el norte de África, el conflicto libio continúa escalando mientras los esfuerzos, liderados por las Naciones Unidas para crear un gobierno de unidad no dan frutos. Egipto parece cada vez más inestable, Argelia se enfrenta a una sucesión incierta combinada con una crisis económica, y Túnez está esforzándose para mantener su gobierno de unidad en medio de una multitud de amenazas internas y externas.

En conjunto, las guerras abiertas en Oriente Próximo interactúan entre ellas, agravadas por un discurso sectario que refleja unos juegos de poder extremadamente peligrosos entre Irán y Arabia Saudí. Todo esto en un contexto de incertidumbre sobre la posición de Estados Unidos y las perspectivas de un progreso en las negociaciones palestino-israelíes para definir la solución de los dos Estados, cuyas posibilidades de realización disminuyen rápidamente y ya se presentan lejanas.

A pesar de que la Unión Europea y sus Estados miembros tienen intereses fundamentales en la región, han sido fundamentalmente espectadores desde las sombras de actores más poderosos sobre el terreno. Pero Europa no puede permitirse la pasividad ni debilitar una visión común ante los conflictos regionales, como ocurrió en Yemen. Esto significa que los europeos deberían trabajar más estrechamente con los procesos de paz, ya sea en la involucración de la ONU en Yemen o en los esfuerzos de Moscú por mantener un papel de influencia en Siria. También necesita alentar a Arabia Saudí e Irán para encontrar una vía de coexistencia y acuerdo sobre los principios de conducta en la región.

Trabajar para maximizar el poder blando europeo en la región resulta de suma importancia. La UE debería continuar desempeñando (y construyendo) su papel en la respuesta ante las crisis humanitarias en Siria, emergentes y presumiblemente duraderas, ofreciendo una ayuda para la reconstrucción bajo condiciones pactadas y solo como parte de un proceso político creíble e inclusivo, conducente a un acuerdo. Debería también adoptar posturas más asentadas en principios claros ante la venta de armas en la región y pronunciarse con firmeza sobre la importancia de sostener el Derecho Internacional. El colapso económico es una preocupación acuciante en Egipto y Libia: la prevención de una crisis y sus inherentes riesgos –el resurgimiento de la violencia yihadista y el incremento de flujos migratorios– deben ser prioridades, así como, en el caso concreto de Egipto, abstenerse de un apoyo incondicional a un gobierno crecientemente represivo.

Libia: en medio de un limbo político, es el momento de rescatar la economía

Lo más probable es que el conflicto libio continúe en 2017 sin alcanzar un acuerdo político y militar (decisivo por otro lado). Varios actores políticos cuestionan la legitimidad del Gobierno de Acuerdo Nacional, pero una falta de consenso –entre libios, Estados vecinos y otras partes interesadas internacionales– sobre qué debería reemplazarlo sugiere que este permanecerá en pie incluso si su efectividad se deteriora y sus oponentes consolidan sus posiciones. En la situación de parálisis actual, la UE y sus Estados miembros deberían convertir la ayuda para estabilizar la economía libia en prioridad número uno. El colapso financiero del país paralizaría las pocas instituciones restantes que funcionan y que son cruciales, precipitaría una crisis humanitaria, avivaría la economía de guerra, complicaría los esfuerzos para combatir los flujos de migrantes y refugiados y, en un marco más amplio, obstaculizaría los intentos internacionales de poner al país en un camino de mayor estabilidad política.

Punto muerto, ¿ por cuánto tiempo?

El gobierno interino creado por el Acuerdo Político Libio del 17 de diciembre de 2015 ha tenido un éxito limitado a la hora de imponer su autoridad desde su instalación en Trípoli en abril de 2016, y no parece que vaya a sobrevivir en su forma actual. ¿Pero qué lo reemplazará? ¿Y cómo? En el mejor de los casos, su composición, organización y responsabilidades serían renegociadas –reemplazando al primer ministro, Fayez Serraj, y otros miembros clave del consejo presidencial– para conseguir la aprobación de la Cámara de Representantes ubicada en Tobruk, cuya ratificación es necesaria para implementar el acuerdo tanto en palabra como en espíritu. Esto no sería una solución milagrosa; necesitaría ir acompañada de un proceso bottom-up (de abajo a arriba) basado en la gobernanza local allí donde fuera posible, con el objetivo de vincular la urgente necesidad de reconstruir el Estado central con la realidad que marca la difusión del poder local. Como mínimo, la estabilización del centro ofrece una serie de oportunidades para construir capacidad institucional y mejorar la prestación de servicios hasta que los asuntos más espinosos tengan solución, como desmovilizar las milicias y restructurar el sector de seguridad.

El peor escenario posible dibujaría unas fuerzas bajo el mando del general Khalifa Haftar –reforzadas tras los éxitos militares en Bengasi, en el llamado “creciente petrolero” del golfo de Sirte y en el sur de Libia– cumpliendo su promesa de intentar retomar Trípoli. Esto conduciría a una confrontación militar de mayor escala con las milicias islamistas asentadas en Trípoli y con las fuerzas de Misurata que han estado combatiendo al EI.

Desde una posición más realista, el escenario más probable es que Libia permanezca en un limbo. Esto se debe a que las fuerzas de Haftar difícilmente avanzarían de forma significativa hacia Trípoli, incluso a pesar de tener el respaldo egipcio, emiratí y quizá ruso, pues no disfrutan del apoyo suficiente en el oeste de Libia. Al mismo tiempo, ante la ausencia de una presión internacional concertada sobre las facciones libias para negociar un nuevo pacto político, un progreso a ese respecto es poco probable. La pregunta entonces sería cómo frenar un mayor deterioro de la situación económica hasta que aparezca una oportunidad de avance político.

El petróleo debe fluir

Sean cuales fueren las dimensiones ideológicas y geopolíticas del conflicto, este se desarrolla en gran parte por lograr el control de las reservas de hidrocarburos y el acceso a los fondos estatales. Según la Corporación Petrolera Nacional (CPN), los cierres en el sector han costado más de 100.000 millones en pérdidas acumuladas de ingresos por exportación petrolera desde 2013, resultando, de acuerdo al Banco Central de Libia, en un déficit fiscal del 56% del PIB en 2015 y 2016. Se calcula que las reservas de divisas actuales han caído por debajo de los 40.000 millones, frente a los 75.000 millones contabilizados en marzo de 2015. La producción de petróleo se ha incrementado desde septiembre de 2016 –cuando las fuerzas aliadas de Haftar se hicieron con la mayor cantidad de instalaciones petroleras en el golfo de Sirte– desde aproximadamente 250.000 barriles las día (bd) a 700.000 bd (todavía muy por debajo de los 1,8 millones bd producidos en 2010). Aunque la producción alcanzase el millón de barriles diarios, las perspectivas económicas siguen siendo poco halagüeñas. Con el precio del crudo a 50 dólares por barril, los incrementos productivos no cubrirán los gastos esperados por el gobierno, que rondan los 40.000 millones en 2017. Libia podría entrar en bancarrota a finales de año.

Sin un manejo cuidadoso de la economía ni unas medidas proactivas desde el gobierno, la situación económica probablemente empeore, aumentando a su vez las dificultades de una población dependiente de los subsidios públicos. La crisis de liquidez podría empeorar, el dinar podría someterse a mayores presiones, y los servicios básicos como la electricidad podrían afrontar severas restricciones.

Los factores políticos tornan el panorama más sombrío. Las desavenencias y los reclamos rivales por el control de la CPN, del Banco Central y de la Autoridad Inversora Libia (LIA, por sus siglas en inglés, el fondo soberano con más de 60.000 millones de activos) podrían limitar la actividad de estas instituciones claves, constriñendo el gasto público. Asimismo, el Banco Central no parece dispuesto a autorizar las transferencias al gobierno debido ante su falta de reconocimiento parlamentario. La consecuente inhabilidad del gobierno para acceder a los fondos públicos mina la lealtad de las fuerzas de seguridad, que ven peligrar sus salarios, y estimula la economía ilegal, incluyendo el tráfico de migrantes y bienes subvencionados.

La economía (y las fuerzas de seguridad) en el centro de atención

Europa tiene dos prioridades estratégicas en Libia: asegurarse de que el país no se convierta en una fuente de inestabilidad regional, y encontrar un socio capaz de reducir el flujo migratorio. Para ambos objetivos, la clave está en lograr un acuerdo político. Aunque parezca elusivo a estas alturas, será mucho más difícil de conseguir en una economía colapsada, conforme aumente el dominio de los señores de la guerra y se intensifiquen los cálculos políticos de suma cero. Tal deterioro no solo repercutiría en un incremento del flujo migratorio proveniente de África subsahariana, sino un aumento en el número de libios que intentan cruzar el Mediterráneo, una corriente en aumento en 2016.

Los problemas económicos están afectando de forma negativa a las fuerzas de seguridad, incluyendo aquellas que combaten la migración ilegal. Se sospecha que algunas unidades aceptan sobornos para hacer la vista gorda o incluso cooperar con el tráfico de personas. Esto en parte facilitó que más de 160.000 migrantes cruzaran el Mediterráneo desde Libia en 2016 –una cifra récord, acompañada por otra cifra igualmente inaudita de muertes–. Procurar acuerdos de Estado sobre control migratorio, como están haciendo la UE y sus Estados miembros, es inútil, dado que no tiene un control efectivo sobre las fuerzas de seguridad (incluso sin contemplar las preocupaciones por los derechos humanos). El gobierno será incapaz de ejercer tal control sin un acuerdo de paz basado en un proceso político acompañado por un seguimiento en la dimensión de seguridad que involucre a actores militares clave y solvente las disputas dentro de la estructura de las fuerzas de seguridad y la cadena de mando.

Si bien la UE y sus Estados miembros no deberían abandonar el objetivo general de resolver el conflicto, en paralelo deben canalizar su energía –y con urgencia– hacia la cuestión económica. En particular, es preciso intensificar los esfuerzos para negociar un acuerdo para el desembolso efectivo de los fondos asignados en el presupuesto de 2017 entre el gobierno, la Cámara de Representantes y el Banco Central. A fin de resolver los desacuerdos internos en el Banco Central y la CPN, deberían instar al primer ministro Serraj a promover el diálogo entre las cadenas de mando rivales en ambas instituciones, como hizo en 2016.

La UE y sus Estados miembros deberían mantener una postura de tolerancia nula hacia la venta de petróleo o cualquier contrato fuera de los canales oficiales, y asegurar, a través de un escrutinio más cuidadoso y un monitoreo mejorado, que las fuerzas de seguridad libias participantes en el control de la inmigración no están involucrados ni son beneficiarios de tráfico de personas ni en el comercio marítimo de combustibles subsidiados. También deberían garantizar que cualquier medida inmigratoria por parte de las autoridades libias no resulta en la negación de la protección para el migrante reconocida por el Derecho Internacional y el europeo.

Política Exterior publica en español la serie «Watch List 2017» («Zonas Calientes 2017») elaborada por Crisis Group para alertar de las amenazas actuales a la paz y estabilidad internacionales. Se analizan los conflictos en la cuenca del Lago Chad, Libia, Myanmar, Nagorno Karabaj, Sahel, Somalia, Siria, Turquía, Venezuela y Yemen.